中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)?? 葉榮泗

　　2013年8月28日

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家、學(xué)者，各位同仁：

　　大家上午好！

　　金秋時(shí)節(jié)，黃海之濱、花果山下的連云港市，來自能源產(chǎn)業(yè)界、高等學(xué)府和研究機(jī)構(gòu)、法律實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)的能源法專家、學(xué)者和法律工作者，以及應(yīng)邀蒞臨的立法機(jī)構(gòu)、政府部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)120人濟(jì)濟(jì)一堂，舉辦中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)2013年年會(huì)，期間還將召開能源法研究會(huì)二屆五次理事會(huì)。這次會(huì)議是在黨和政府換屆之后、也是在國(guó)家能源主管部門重組后召開的。對(duì)這次年會(huì)，不但中國(guó)法學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)給以高度重視，有劉飏常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)親自到會(huì)；還有國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院法制辦以及新組建的國(guó)家能源局的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)撥冗到會(huì)指導(dǎo)。這給我們從事能源法研究的專家、學(xué)者以很大的鼓舞。在這里，請(qǐng)?jiān)试S我代表能源法研究會(huì)對(duì)各位的光臨表示熱烈歡迎，對(duì)一貫支持能源法研究會(huì)工作的國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、政府部門等有關(guān)單位和能源企業(yè)、有關(guān)高等院校、法律實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)等表示誠(chéng)摯的謝意，對(duì)承辦本次會(huì)議的中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司及中核核電公司與中核江蘇公司表示衷心的感謝！

　　黨的十八大之后，習(xí)近平總書記提出“法治中國(guó)”概念，深刻指出要把國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道，實(shí)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活制度化、法制化。今天，中國(guó)能源發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，能源改革正步入深水區(qū)和攻堅(jiān)期。法治強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，同理，法治強(qiáng)則能源的可持續(xù)發(fā)展才有根本的保障。

　　本次年會(huì)以“能源法治與制度創(chuàng)新”為主題，涉及范圍比較寬泛，主要包括：破解能源立法困境的分析與探討、能源市場(chǎng)化改革與能源法制、美麗中國(guó)與能源生產(chǎn)消費(fèi)方式變革的法律制度建設(shè)、能源行業(yè)（企業(yè)）科學(xué)發(fā)展的法律問題與對(duì)策研究、國(guó)內(nèi)外能源法理論與實(shí)踐的分析探討等。年會(huì)除大會(huì)交流外，還將有一些分會(huì)場(chǎng)的專題性交流。希望大家暢所欲言，見仁見智，百家爭(zhēng)鳴，共同探討。

　　作為一個(gè)會(huì)議的參會(huì)者，下面我也想就“破解能源立法困境的分析與探討”以及“美麗中國(guó)與能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式的法律制度建設(shè)”等談一點(diǎn)看法。

　　個(gè)人認(rèn)為，在上一個(gè)五年中，我國(guó)能源立法雖然成績(jī)不小，但進(jìn)展確實(shí)不大彰顯，甚至可以說陷入某種程度的困境。整個(gè)能源法律制度體系還很不完善，離能源領(lǐng)域的各種行為和各種關(guān)系的調(diào)整都能做到“有法可依”的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。特別是綜合性、基礎(chǔ)性法律《能源法》,自2005年9月前任總理批示贊成立即研究起草算起至今已近8年仍未能走出國(guó)務(wù)院提交全國(guó)人大或人大常委會(huì)審議。雖然近五年來國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃年年有，只是從2009、2010年的一檔計(jì)劃（當(dāng)年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)），改成2011-2013年的二檔計(jì)劃（需要抓緊工作、適時(shí)提出的項(xiàng)目），但至今尚未列入新一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃。《石油天然氣法》、《原子能法》雖多次組織起草至今無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，《電力法》歷經(jīng)十年修訂亦未修出正果?，F(xiàn)行法律的一些配套法規(guī)也急需建立和完善。難道是我國(guó)能源發(fā)展與改革的實(shí)際不需要這些法律嗎？答案似乎是否定的，上上下下的認(rèn)識(shí)基本是一致的。就綜合性《能源法》而言，我查詢了2010年世界GDP前十位的國(guó)家除中國(guó)外差不多都有綜合性能源法：老大是美國(guó)，2010年GDP是14.62萬億美元，自1970年代以來已經(jīng)頒行了多部綜合性能源法，2005年頒布了新的《能源政策法》；老三是日本，5.39萬億美元，2002年頒行《能源政策基本法》；第四是德國(guó)，3.3萬億美元，2009年頒行《能源產(chǎn)業(yè)法》；第五是法國(guó)，2.56萬億美元，2005年頒行《能源政策法》；第六是英國(guó)，2.26萬億美元，有《2010 能源法》（之前是《2008 能源法》）；第七是意大利，2.04萬億美元，2011年公布《能源法案》；第八是巴西，2.02萬億美元，2002年頒行《巴西能源法》；第九是加拿大，1.56萬億美元，1985年頒行《能源供應(yīng)緊急法》；第十是俄羅斯，1.48萬億美元，2008年頒布《能源法》。我國(guó)GDP總量雖然是世界第二，但從能源消費(fèi)和生產(chǎn)總量來說都是第一，啟動(dòng)研究制定綜合性《能源法》的時(shí)間也不算太晚，可以說與其中的大多數(shù)國(guó)家相當(dāng)，但《能源法》就是出不來。舉出這些實(shí)例，只是表明有這樣的參照物，并不意味著其他能源大國(guó)有什么能源法律，我國(guó)就一定要制定那樣的法律。《石油天然氣法》同樣缺失，至今我也沒有見到一份成型的部委層次的官方文本。關(guān)于缺失的原子能法，我想這次會(huì)議在田灣核電站所在地召開，其意也是希望更多的專家、學(xué)者和到會(huì)代表對(duì)我國(guó)核電發(fā)展及其法治建設(shè)有更多的了解和研究成果。我一直認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)盡快制定《原子能法》或者《民用核能法》。早在原能源部工作期間，我就有親身體會(huì)。那時(shí)，國(guó)際上的核大國(guó)都有原子能法，都有關(guān)于核損害責(zé)任和賠償?shù)姆梢?guī)定，而我國(guó)既沒有《原子能法》，也沒有一部有關(guān)核損害賠償?shù)姆桑挥幸粋€(gè)《國(guó)務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題的批復(fù)》（1986年國(guó)函44號(hào)）。我記得，1989年5月國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）在維也納召開了一次關(guān)于第三方核責(zé)任的國(guó)際會(huì)議。能源部委派我作為中國(guó)政府的代表在會(huì)上做了一個(gè)發(fā)言，主要內(nèi)容就是宣傳我國(guó)國(guó)務(wù)院的44號(hào)函，指出這個(gè)函具有法律效力。說實(shí)在的，雖然當(dāng)時(shí)覺得振振有詞，不過心底里還是覺得這與法律有相當(dāng)差異。后來為適應(yīng)引進(jìn)美國(guó)西屋公司的AP1000，在2007年又搞了一個(gè)新的國(guó)務(wù)院批復(fù)函，對(duì)有關(guān)制度做了進(jìn)一步的規(guī)定，但個(gè)人認(rèn)為，如果老是不制定相應(yīng)的法律，或者出臺(tái)相應(yīng)的法律條文，恐怕遲早還避免不了尷尬。2011年8月我在能源法研究會(huì)的年會(huì)發(fā)言中特別說了這樣一段話，表明了自己的看法：“企求絕對(duì)安全的核電是不現(xiàn)實(shí)的，除非不干核電。但即使這個(gè)國(guó)家和地區(qū)不干核電，而鄰國(guó)還有核電也不是絕對(duì)安全的。對(duì)我們國(guó)家來說，考慮到能源需求剛性和能源結(jié)構(gòu)不合理性的邊界條件，要實(shí)現(xiàn)非化石能源在2020年能源消費(fèi)比例中達(dá)到15%以上以及單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年降低45%的既定目標(biāo)，離開核電的發(fā)展恐怕也難以辦到。落實(shí)”十二五“規(guī)劃精神，堅(jiān)持審慎評(píng)估、安全為先、高標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)監(jiān)管，健全核能發(fā)展的法律法規(guī)制度體系是最現(xiàn)實(shí)的選擇。目前我國(guó)核能法律體系尚未成形，有關(guān)核能開發(fā)利用和安全監(jiān)管制度只是零散地分布在行政法規(guī)及部門規(guī)章之中，位階低，效力差。為了實(shí)現(xiàn)核電的安全發(fā)展，急需加快制定《原子能法》或者《民用核能法》”。就核電發(fā)展來說，我想可以用這樣一句話來概括，就是：“美麗中國(guó)”需要“魅力核電”，“魅力核電”急需立法保障。核能立法涉及科技、資源開發(fā)、原料和材料、反應(yīng)堆的建造管理、乏燃料的處理等過程，涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境，涉及民用、軍用，涉及國(guó)防、外交，涉及政府管理和獨(dú)立監(jiān)管等方方面面，所調(diào)整的關(guān)系十分復(fù)雜，而管理多頭、體制變更十分頻繁，更增加了立法的難度?？梢哉f，依法治國(guó)和能源發(fā)展與改革的實(shí)際呼喚著盡快出臺(tái)《能源法》以及《原子能法》等，而這些法律的立法難又是客觀存在的。如何面對(duì)、如何破解，確實(shí)需要更多更大的智慧和毅力。說實(shí)在的，對(duì)于《能源法》和《原子能法》立法的難與不難，我也比較困惑。有的說很難，我也感到確實(shí)難；有的也告訴我說，在中國(guó)，說不難也不難，只要高層領(lǐng)導(dǎo)重視就不難。比如當(dāng)初《能源法》立項(xiàng)，民間呼吁多年成效不大，2005年時(shí)任總理一個(gè)批示就立上項(xiàng)了，中央財(cái)政還撥了?？钪С帧榇?，還是建議國(guó)家立法機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院在制定今后五年的立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將能源立法作為國(guó)家立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，繼續(xù)強(qiáng)力推動(dòng)《能源法》立法進(jìn)程，同時(shí)加快制定《石油天然氣法》、《原子能法》或《民用核能法》，加快《電力法》等能源單行法的修訂，抓緊配套法規(guī)的立、改、廢。在具體操作時(shí)，如果覺得現(xiàn)有稿子的制度規(guī)定協(xié)調(diào)難點(diǎn)及其難度太多太大，本著“有比沒有好，不求最好只求更好”的原則，似可以研究另辟蹊徑。比如修訂《電力法》等能源單行法可以借鑒修訂《煤炭法》的辦法，只修改原法的部分條款；又比如可否考慮改變《能源法》目前稿子的框架，先制定一部類似日本《能源政策基本法》那樣的能源法或能源政策法，以解決諸如能源規(guī)劃的法律定位與效力、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略指引、能源監(jiān)管、能源價(jià)格形成機(jī)制和能源管網(wǎng)公平無歧視開放等改革方向、能源應(yīng)對(duì)氣候變化、能源儲(chǔ)備與應(yīng)急，以及與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村能源等原則性法律規(guī)范。日本《能源政策基本法》只有立法目的、穩(wěn)定能源供給、符合環(huán)境要求、活用市場(chǎng)原理、國(guó)家職責(zé)、地方公共團(tuán)體職責(zé)、事業(yè)者責(zé)任、國(guó)民努力、相互協(xié)力、法律手段、向國(guó)會(huì)報(bào)告、能源基本計(jì)劃、國(guó)際協(xié)力、能源知識(shí)普及等十四條原則性規(guī)范，十分簡(jiǎn)明。如果這樣能夠搞得快一些的話，則既彌補(bǔ)了若干重大法律空白，又可以較好地解決一些重大綜合性問題無法律可依的問題，不失為一個(gè)可供選擇的路徑。

　　再談?wù)勱P(guān)于能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的法制保障問題。我國(guó)改革開放以來，特別是在過去的十年間，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了年均11.5%的超高速增長(zhǎng)，成就很大，但必須承認(rèn)我們付出的資源和環(huán)境代價(jià)也的確很大。2011年我國(guó)的GDP占世界10.48%，卻消耗了世界20.3%的能源。現(xiàn)在我國(guó)每年能源消費(fèi)的增量達(dá)2億噸標(biāo)煤左右，占到全球增量的70%以上。我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)未完成，能源的剛性需求巨大，照此下去，2020年50億噸標(biāo)煤可能都打不住。近年來，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境未見明顯好轉(zhuǎn)，還有惡化的趨勢(shì)。2013年，我國(guó)東中部出現(xiàn)的嚴(yán)重霧霾天氣，特別是首都北京難得見到藍(lán)天白云，可以說人們已經(jīng)覺得忍無可忍了。長(zhǎng)此下去，顯然難以為繼。2020年前我國(guó)發(fā)展的兩個(gè)約束條件，一是建成“小康社會(huì)”，二是建設(shè)“美麗中國(guó)”，必須將這些目標(biāo)指標(biāo)化、法律化，否則即使GDP總量成全球老大也不會(huì)有魅力，甚至可能有更多的人想離開中國(guó)！我們應(yīng)當(dāng)切實(shí)改變重政策調(diào)整輕法律制度，重行政控制輕市場(chǎng)機(jī)制，重轟烈運(yùn)動(dòng)輕風(fēng)氣養(yǎng)成，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕生態(tài)環(huán)境，重開發(fā)輕節(jié)約，重規(guī)模輕效率，重“二產(chǎn)”（第二產(chǎn)業(yè)）輕“三產(chǎn)”（第三產(chǎn)業(yè)），重城市輕農(nóng)村，重原煤生產(chǎn)輕煤炭清潔生產(chǎn)，重石油輕燃?xì)?，重陸上輕海洋，重常規(guī)氣輕非常規(guī)氣等傾向。我們應(yīng)當(dāng)反思近年來天然氣特別是煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣為什么發(fā)展緩慢，是否有體制、機(jī)制、政策和法律制度方面的問題。我們應(yīng)當(dāng)從重供應(yīng)側(cè)的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)到重需求側(cè)的高效利用，實(shí)現(xiàn)低消耗高效率低排放；從注重某能源行業(yè)的結(jié)構(gòu)小優(yōu)化轉(zhuǎn)到注重總體能源結(jié)構(gòu)的大優(yōu)化，實(shí)行大優(yōu)化控制小優(yōu)化；從側(cè)重滿足當(dāng)代當(dāng)前需求的資源開發(fā)到側(cè)重顧及子孫后代的適度開發(fā)；從能源特別是石油進(jìn)口的高對(duì)外依存度轉(zhuǎn)變到低對(duì)外依存度，實(shí)施類似美國(guó)的“能源獨(dú)立”戰(zhàn)略，我國(guó)海上油氣和非常規(guī)天然氣在這方面應(yīng)有更大作為；從傳統(tǒng)的較為封閉的能源管網(wǎng)系統(tǒng)轉(zhuǎn)到互聯(lián)互通、公平開放的智能系統(tǒng)，為能流、信息流的雙向流通，優(yōu)化資源配置提供網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和設(shè)施；從能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的非競(jìng)爭(zhēng)型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)導(dǎo)向型，擴(kuò)大開放能源市場(chǎng)，合理能源價(jià)格形成機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管；從多家分治的政府管理轉(zhuǎn)到建立統(tǒng)一權(quán)威的政策制定者和監(jiān)管者，組建起統(tǒng)一、有權(quán)威的能源主管部門和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一監(jiān)管?？傊瑢?shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命根本的是加快實(shí)現(xiàn)低碳能源結(jié)構(gòu)、先進(jìn)能源效率、改革體制機(jī)制、提升科技水平，必須有能源法律制度的保障和創(chuàng)新，而目前在上述許多方面還存在法律空白和制度缺陷，長(zhǎng)此下去，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和能源生產(chǎn)、消費(fèi)革命可能只是一個(gè)美夢(mèng)。

　　同志們，今年是新一屆人大和政府的開局之年。雖然這里沒有鸛雀樓可登，卻有昔日孫大圣的花果山可上， “欲窮千里目，更上一層樓”的千古名句激勵(lì)起人們不怕困難、不斷進(jìn)取、上下求索的精神。讓我們圍繞大局，站得更高，極目遠(yuǎn)望，以更多的研究成果和建議，為推進(jìn)我國(guó)能源法治建設(shè)做出新貢獻(xiàn)！我也堅(jiān)信，在與會(huì)代表的共同努力下，在中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司及其核電公司與江蘇公司的大力支持下，一定會(huì)開成一個(gè)生動(dòng)活潑和成果豐碩的會(huì)議。

　　預(yù)祝大會(huì)圓滿成功！

　　謝謝大家！