????????8月3日，由中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部和中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)聯(lián)合舉辦的“預(yù)算法修改”學(xué)術(shù)研討會(huì)在北京大學(xué)法學(xué)院凱原樓召開。自7月6日起，全國(guó)人大官方網(wǎng)站“中國(guó)人大網(wǎng)”公布了《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》草案）全文，公開向社會(huì)征求意見。為體現(xiàn)學(xué)術(shù)對(duì)財(cái)稅立法進(jìn)程的關(guān)注和影響，以及對(duì)預(yù)算法治回應(yīng)，此次研討會(huì)圍繞《預(yù)算法》草案中的有關(guān)問題有針對(duì)性的討論。

??????? 中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周成奎作為致辭嘉賓表示，《預(yù)算法》是非常重要的法律，如果我們要建設(shè)法治政府，要依法行政，《預(yù)算法》起關(guān)鍵作用。

讓預(yù)算法從神壇走向民間

??????? 到截止日期8月5日，中國(guó)人大網(wǎng)共征集到逾31萬(wàn)條意見，相比于老年人權(quán)益保障法、證券投資基金法，這個(gè)數(shù)字體現(xiàn)了公眾對(duì)有“小憲法”之稱的預(yù)算法的重視。但倘若拿這個(gè)數(shù)字與勞動(dòng)者合同法作比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)預(yù)算法的關(guān)注稍顯“冷淡”。這主要源于公眾對(duì)預(yù)算法的認(rèn)識(shí)不確切，有偏差。預(yù)算法的作用是規(guī)范約束政府的收支行為，而這一點(diǎn)就關(guān)系到民生問題。老百姓對(duì)于政府花的每一分錢都出自自己的腰包感受不深。有的人認(rèn)為自己沒工作不用交稅，而又可以享受到政府提供的公共福利，對(duì)此已經(jīng)很知足了，哪兒有功夫去管政府在哪兒花、花多少、怎么花。就這樣，政府花著“自己”的錢，理所當(dāng)然；民眾看著政府花著不屬于自己的錢，漠不關(guān)心。這是一個(gè)重大的誤區(qū)，就算一個(gè)人沒有工作或者工資沒到個(gè)稅起征點(diǎn)，為了生活還是得去購(gòu)買生活必需品。在消費(fèi)過程中，雖然沒有人告知我們，但我們的的確確為我們的商品交了增值稅。所以政府花的每一分錢，都出自我們身上，這就給我們一個(gè)必須約束政府收支行為的理由。中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北大法學(xué)院教授劉劍文指出，預(yù)算法可以說(shuō)是最大的“民生”法律，從支出的角度關(guān)系到每個(gè)人的生老病死。預(yù)算體系問題、預(yù)算完整性問題、預(yù)算責(zé)任問題有助于政治體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此應(yīng)該讓預(yù)算法從神壇走向民間，讓更多的民眾參與進(jìn)來(lái)。中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、華東政法大學(xué)教授陳少英也表示，應(yīng)該加大宣傳力度，讓更多的民眾關(guān)注預(yù)算法。

分權(quán)精神的重要性

??????? 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光指出，現(xiàn)有的預(yù)算法更像是財(cái)政部門的工作條例，沒能真正的體現(xiàn)分權(quán)精神，財(cái)政資源配置到位失責(zé)。而預(yù)算法真正的作用在于控制住納稅人交上來(lái)的錢不被濫用、錯(cuò)用和資源的錯(cuò)位?！拔覀兘?jīng)常會(huì)看到資源有時(shí)用來(lái)用去就被用到了錯(cuò)的地方，其實(shí)它（政府）不是沒有做事，也做了很多的公共項(xiàng)目，但是錢花在了不適當(dāng)?shù)奈恢??！边@就是所謂的錢沒花在刀刃上。“前一段時(shí)間北京城市中心發(fā)生了大水問題，要知道北京的高層建筑非常漂亮，媲美世界上任何國(guó)家，但是底下（建設(shè)）部分卻很薄弱。這個(gè)就屬于資源在配置時(shí)出現(xiàn)問題，有些地方該配置但實(shí)際卻沒有。只有分權(quán)才可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，人大的審批、監(jiān)督、問責(zé)、糾錯(cuò)的體系才能建成?！?/span>

建立三道防火墻機(jī)制

??????? “世上最開心的事莫過于花別人的錢，世上最困難的事莫過于花好別人的錢。而政府正處于如何花好人民的錢的地位。”中國(guó)財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示?，F(xiàn)行《預(yù)算法》于1995年1月1日實(shí)施，至今歷時(shí)近18年。這十幾年，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，中國(guó)政府的“財(cái)政身價(jià)”漲了將近40倍，政府迅速貧窮的政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦辉５恼?。浪費(fèi)性支出行為(比如備受矚目的“三公消費(fèi)”膨脹)、炫耀性的“政績(jī)工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權(quán)力謀私等現(xiàn)象頻有出現(xiàn)。因此，為了保障公款安全與妥善管理，促進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政約束，充分發(fā)揮預(yù)算在公共服務(wù)中的作用，王雍君強(qiáng)調(diào)，必須建立三道防火墻。第一道防火墻：確立預(yù)算授權(quán)，代表公民的立法機(jī)關(guān)向政府提供預(yù)算授權(quán)。我國(guó)憲法規(guī)定，（1）國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，（2）全國(guó)人大系國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，（3）行政部門由全國(guó)人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，（4）行政部門須按年度向人大呈報(bào)預(yù)算、決算并由人大審查和批準(zhǔn)。人大還有權(quán)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和決算。據(jù)此，《預(yù)算法》修訂的中心任務(wù)，就是將《憲法》確立的預(yù)算授權(quán)安排作操作性建構(gòu)。但是草案沒有“非經(jīng)授權(quán)不得開支公款”等類似條款。相反，許多條款似乎與這法定授權(quán)相沖突。誠(chéng)如其他專家學(xué)者所說(shuō)，今天盡管有了預(yù)算制度，但是《預(yù)算法》并未清晰地賦予人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)。人大代表并無(wú)對(duì)于預(yù)算案的修正權(quán)，對(duì)于明顯不合理的預(yù)算安排，人大代表不能修改;人大代表也沒有對(duì)于預(yù)算案的分項(xiàng)審批權(quán)，政府提交的預(yù)算是一攬子預(yù)算，人大或者全盤否定，或者全盤肯定，并無(wú)對(duì)于不合理的項(xiàng)目予以單獨(dú)否決的權(quán)力，因而使不合理的項(xiàng)目也搭車而通過。第二道防火墻：標(biāo)準(zhǔn)TSA（國(guó)庫(kù)單一賬戶）機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)TSA機(jī)制的核心部分是“兩個(gè)直達(dá)”：所有公款從繳款人賬戶直達(dá)TSA，所有公款從TSA直達(dá)供應(yīng)商或收款人賬戶。易言之，TSA的本質(zhì)和功能集中體現(xiàn)為政府現(xiàn)金余額的集中化管理。第三道防火墻：所有國(guó)庫(kù)資金流動(dòng)向立法機(jī)關(guān)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)控。現(xiàn)行預(yù)算法仍規(guī)定“各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于財(cái)政部門”，在民主與法治社會(huì)，納稅錢包的權(quán)力被認(rèn)為最應(yīng)歸屬立法機(jī)關(guān)的權(quán)力。

??????? 此次研討會(huì)專家還針對(duì)財(cái)政專戶的不必要性、預(yù)算法宗旨的不準(zhǔn)確、央行與財(cái)政部“經(jīng)理”“代理”之爭(zhēng)，問責(zé)追究制的缺少、預(yù)算編制不夠細(xì)化等問題進(jìn)行討論。