第一分會場：多維視角下的預算法治

　　第一階段
　　時? 間：2012年3月24日，下午14：30—16：20
　　地? 點：廈門國家會計學院教學樓三樓302教室
　　主持人：王? 征（原財政部稅政司常務副司長）
??????? 陳少英（華東政法大學教授）
　　主持人：王? 征（原財政部稅政司常務副司長）
　　王征先生在會議伊始，向在座學者提出，研究預算法應有三個視角。首先，應有全球性視角，可以借鑒預算法治較為完善的國家的經(jīng)驗。其次，要有歷史性視角，在向國外學習的同時，鉆研參照本國歷史實踐。最后，應從多視野的角度看待預算法?；谶@三個視角研究預算的法律基礎與預算法的地位，在設計法律體系的時候，才能更合理地安置預算法。在提出這三個希望之后，王征先生請各位主題發(fā)言人演講。
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分會發(fā)言之一
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　　題目：中國預算法完善的法理學思考
　　發(fā)言人：彭禮堂（華中科技大學法學院教授）
　　彭禮堂教授首先提出從法理學上思考預算法完善的重要性所在，認為具體的預算法條款修訂固然重要，但理念突破、原則確立、性質定位明確才能從根本上解決問題。隨后，彭教授從四個具體的點提出其對預算法完善所進行的法理思考。首先，是預算法的定位問題。預算法是憲法層面還是普通層面的法理，是一般法還是特別法，是實體法還是程序法。彭教授以為只有準確定位預算法的性質之后才好談修改。其次，彭教授認為應樹立公共預算的理念。他提出公共財稅的概念，認為“公共財稅”比“公共財政”更容易體現(xiàn)納稅人為財產(chǎn)主人，提出財稅應服務公眾、為公眾提供公共產(chǎn)品。再次，彭教授認為在預算法上也要強調法治原則。并提出民主與法治存在區(qū)別。最后，彭禮堂教授提出人權保障理念，認為預算的最終目的就是保障人權，并就生存權進行一番論述。
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分會發(fā)言之二
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　　題目：預算法的可訴性理念及其司法機制構建
　　發(fā)言人：蔣悟真（江西財經(jīng)大學法學院教授）
　　蔣悟真教授圍繞預算法的可訴性理念及其司法機制構建展開發(fā)言。蔣教授首先談了他在研究之中的一點擔憂，就是擔心預算法文本修訂完善之后也可能面臨有如《反壟斷法》一樣被束之高閣的境遇。但即便如此，蔣教授仍以為研究是有意義的，雖然現(xiàn)實與理想存在差距，我們仍可通過完善理念而盡可能推動實踐之中的前進。蔣教授提出可訴性理念作為法的基本屬性之一，體現(xiàn)維權的品質，是增強法的實施效力的必備要素?？稍V性理念與預算法融合，是司法的公正性、制裁性的體現(xiàn)，是維護預算權威的最后一道屏障。可訴性理念要求預算法主體行使預算權，一旦越位、錯位或缺位，不但能在預算法中找到相應的約束性規(guī)則，而且能依規(guī)則不受羈絆地做出合乎正義的處理。因此，可訴性理念下的預算法修訂，必須在保障司法獨立性的同時，構建司法審查制度和公益訴訟制度，發(fā)揮司法權的威懾力，從而合理規(guī)制預算權的行使。
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分會發(fā)言之三
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　　題目：預算完整性原則探析
　　發(fā)言人：席曉娟（西北政法大學副教授）
　　席曉娟副教授首先從基礎、地位、作用和內容四個方面對預算完整性原則進行界定，認為預算完整性原則作為預算基礎性原則，具有優(yōu)化、調控、監(jiān)督作用，表現(xiàn)為預算體系、預算級次、預算范圍、預算編制及預算程序等多角度的完整性。其次，分析了預算完整性原則缺失的表現(xiàn)、成因和所產(chǎn)生問題。在前二者基礎之上，席副教授提出以《預算法》修改為契機的預算完整性原則構建。該構建主要包含確立預算完整性原則的法定地位，確立“四位一體”預算體系，減少具體預算級次，明確預算范圍、提高預算編制科學性、健全完善預算程序等方面。
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分會發(fā)言之四
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　　題目：預算權力之法律規(guī)制：以法國法為中心
　　發(fā)言人：黃源浩（臺灣輔仁大學法學院助理教授）
　　黃源浩助理教授在發(fā)言中以法國法為中心探討預算權力之法律規(guī)制問題。黃老師在發(fā)言闡述自己觀點的同時，也對前面三位教授的發(fā)言做了回應。黃源浩老師首先提出法國法的經(jīng)驗在中國的今天是特別有意義的法治經(jīng)驗，十分值得借鑒學習。隨后，黃老師對彭禮堂教授關于預算究竟是普通法還是憲法的問題進行了回應，也認為預算法是憲法。對于如何完善預算法，黃老師認為蔣悟真教授報告中的問責制正好提供了答案。隨后，黃老師分析了法國1958年前后問責制的突破性發(fā)展。最后，黃老師回到蔣悟真教授提出的可訴訟性問題上，即預算是否存在可訴訟性，公民是否可通過既定預算請求政府實施行政行為。
　　主持人：陳少英（華東政法大學教授）
　　第一階段發(fā)言結束之后，陳少英教授主持會議進程，進入評議階段。
　　評議人：陳乃新（湘潭大學法學院教授）
　　陳乃新教授分別對彭禮堂和蔣悟真兩位教授的發(fā)言進行點評。陳教授首先對彭禮堂教授的觀點進行了梳理，肯定了彭教授論文的思路，但殷切希望彭教授能對具體問題再行展開。隨后陳乃新對蔣悟真教授的發(fā)言進行評議。陳乃新教授以為可訴性即是預算法的實體法或程序法上的權利的沖突問題。陳教授指出處理這種權利沖突問題是否可參照民法問題的研究方法，如侵權和違約。其次，陳教授提出私人是否可稱為公益訴訟主體的問題。陳教授以為私人需要通過法律確認有權才可代表公共利益訴訟，如無授權，則不存在私人公益訴訟。
　　評議人：張新民（西南大學法學院教授）
　　張新民教授談了對席曉娟教授和黃源浩老師發(fā)言的體會。張新民老師肯定席曉娟教授關于預算完整性研究的理論和實踐價值。張教授同時提出如果席教授能對完整性原則在預算法的具體體現(xiàn)再作深入闡述，其研究的價值將更大。張教授認為席老師的文章與黃源浩老師所講的問題有很多關系，可以引申出預算權的控制問題，提出解決問題的出路在于司法審查。張新民教授肯定了黃源浩老師對于法國法研究的作用，認為國外的做法可資借鑒。
　　主持人：王? 征（原財政部稅政司常務副司長）
　　評議結束之后，主持人王征宣布進入自由發(fā)言階段。
　　自由發(fā)言之一：傅光明（湖北省財政廳處長）
　　傅光明處長認為，預算法是程序法，其作用在于規(guī)定人大和政府權力的分配，不包含實體規(guī)定。此外傅光明先生還認為預算不存在可訴性，無法進行司法審查。
　　自由發(fā)言之二：金香愛（鄭州大學法學院副教授）
　　金香愛副教授認為，法律之修訂，理念應先行。金副教授認為，納稅人的基本權利在目前的立法中并未得到明確規(guī)定，故而應在預算法中增加國家依法保護納稅人權利的條文，如果法律賦予納稅人權利的話，就可以以納稅人之權利制約預算機關的權力。
　　自由發(fā)言之三：陳清秀（臺灣東吳大學法律學系教授）
　　陳清秀教授針對黃源浩老師的發(fā)言提出自己的問題，陳老師認為關于預算監(jiān)督，地方政府可能會比較愿意承認納稅人訴訟，而中央層級則可能因擔心濫訴而不愿接受納稅人訴訟，那么是否可能建立第三方機構匯集眾意集中訴訟。黃源浩老師現(xiàn)場對陳清秀老師的問題進行回應，舉法國為例，認為在私人訴訟的時候需要進行利益關系判斷，不過法國的利益判斷標準本身較為寬松。上海交通大學法學院的許多奇副教授則提出，少數(shù)派權力如果沒有訴訟審判程序就可能無法為被多數(shù)派所把持的立法程序所保障。
　　主持人：王? 征（原財政部稅政司常務副司長）
　　王征先生對第一階段的發(fā)言做了總結后，提出要研究好我國的憲法、組織法，需要充分理解我國過去幾十年改革開放中法律的摩擦、沖突問題，并希望在座各位學者來年提出更進一步的研究方案。最后，王征先生宣布第一階段探討結束。
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　　第二階段?

　　時間：2012年3月24日，下午16：10－18：00。
　　地點：廈門國家會計學院教學樓三樓302教室
　　主持人：楊志清（中央財經(jīng)大學稅務學院教授）
　　任? 際 （遼寧大學法學院教授）
　　主持人：楊志清（中央財經(jīng)大學稅務學院教授）
　　會議開始后，主持人中央財經(jīng)大學稅務學院楊志清教授在簡短介紹了發(fā)言規(guī)則之后進入發(fā)言階段。
　　

分會發(fā)言之一
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　　題目：憲法預算制度初論
　　發(fā)言人：蔣勁松（中央財經(jīng)大學法學院教授）
　　蔣勁松教授首先探討了憲法如何規(guī)制我們國家政府與人大行為的問題，認為憲法文本應清楚規(guī)定人大與政府的權力，對于政府行使權力的程序也要清楚規(guī)定，此外憲法還應清楚規(guī)定主體。就主體而言，蔣勁松教授認為，除代議機關、行政機關外，還應規(guī)定新的主體，如審計機關、司憲機關。蔣教授探討的第二個問題是預算義務的重要性。蔣教授認為好的憲法文本不僅要分配各預算主體的權力，同時也要擬定各主體的預算義務。憲法若不能對預算問題作清楚規(guī)定，下位法更將無法解決。預算法只能將憲法規(guī)定的原則細化，對操作進行補充。蔣教授還對美國憲法與肯尼亞、坦桑尼亞等國的憲法文本進行比較，以求對我國有所啟示。
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分會發(fā)言之二
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　　題目：公眾參與社?；痤A算：法理、條件與路徑
　　發(fā)言人：段曉紅（中南民族大學法學院教授）
　　段曉紅教授認為，我國社保基金預算定位于部門預算，整個預算程序封閉于政府系統(tǒng)內部，并沒有為公眾參與留下制度空間。目前，公眾參與社保基金預算既有憲政基礎，也有權利基礎，且現(xiàn)階段公眾權利意識已經(jīng)覺醒，網(wǎng)絡民意也備受關注，我國應建立公眾參與社保基金預算的程序制度，公眾參與途徑包括通過政府網(wǎng)站等媒介對預算草案發(fā)表意見，通過聽證程序參與預算編制、調整的討論，參考預算審計報告和決算對預算績效予以評價。
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分會發(fā)言之三
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　　題目：從彩票公益金管理視角談預算法的修改完善
　　發(fā)言人：史正保（蘭州商學院法學院教授）
　　史正保教授從彩票公益金與預算管理的關系入手，厘清了彩票公益金與預算管理的三個不同階段，即彩票公益金游離于預算監(jiān)管外階段、彩票公益金納入預算外管理階段與彩票公益金納入預算內管理階段。其次對我國預算法關于彩票公益金在預算公開、預算調整、預算超支規(guī)定的不足進行了分析，最終結合彩票公益金的管理提出了對預算法的修改建議和完善對策，即完善預算公開方面的內容、提高預算的透明度、明確規(guī)定預算調整的原因以及嚴格預算調整的審判程序。
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分會發(fā)言之四
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　　題目：預算與憲法解釋
　　發(fā)言人：吳怡鳳（臺灣大學法律學院財稅法組研究生）
　　吳同學認為，財政為庶政之母，財政的作用包括收入、支出與管理營運，財政法的基本原則包括：財政民主主義、健全財政主義、適當管理營運主義。故而，吳同學探討預算的法律性質，認為從大法官釋字391號和520號解釋以來，一直認為預算是行政行為的見解存在問題。同時，她對預算是行政權與立法權互動的產(chǎn)物，立法院審議通過的預算，行政權是否可以不執(zhí)行等問題也進行了探討。最后，她也對租稅國家轉變?yōu)閭鶆諊宜l(fā)的租稅國家危機進行分析。
　　評議人：藍元駿（臺灣文化大學法律學系助理教授）
　　四位發(fā)言人發(fā)言結束之后，來自臺灣文化大學法律學系的藍元駿助理教授對各位發(fā)言人的發(fā)言內容作了簡短回顧與評論。藍老師認為，蔣勁松教授分別針對功能、內容、地位形態(tài)進行說明，在方法上通過對憲法的各種不同文本的結構安排來考察預算部分的地位是較為特殊的。不過藍老師提出單純從憲法條文角度來看問題，呼應了法律實證主義的效力，但如何解決現(xiàn)實之中的問題似乎略有存疑。藍老師認為段曉紅教授從法理、條件和路徑三個方向論證得十分精辟，而且從段教授特別提到公眾參與的想法可以看出段老師特別強調政策法學的意義，這與西方的參與制民主不謀而合。藍老師提到四位報告人都較為強調從比較法治的方法著手。但是比較法治只能作為研究的初步入手方法，最終我們仍有確實加強本土化。比較角度不僅在預算法方面可借鑒，在教育生根方面也可起作用。
　　自由發(fā)言之一：金香愛（鄭州大學法學院副教授）
　　來自鄭州大學法學院的金香愛老師對蔣勁松老師擴大預算主體、加強審議監(jiān)督機關的地位的觀點十分贊同。并在借鑒西方的基礎上，提出我國把審計機關設在政府內部，導致審計機關的獨立性極難得到施展、缺乏制度保障，認為預算法的理性方案應該擴大預算主體擴大審計機關權力地位。蔣勁松教授也不吝回應。蔣勁松教授提出，關于“憲法性地位說”存在利弊兩面性：利在于為憲法性法律則能具有更強的約束力；弊在于表明我國憲法本身的不周全。
　　自由發(fā)言之二：周道生（湖南稅務高等?？茖W校教授）
　　周道生教授指出，1994年實行分稅制后中央財政膨脹，征稅的隨意性過強等問題。周道生教授認為，造成我國稅收痛苦的一個原因在于缺乏預算法。
　　自由發(fā)言之三：熊文釗（中央民族大學法學院教授）
　　熊文釗教授認為，預算和憲法、憲政有關。英國憲政革命的起因就是財稅預算，因而預算法治建設還是應該從憲政開始。預算法應該先有頂層設計，然后也要有編制預算的依據(jù)。如果預算法問題解決得好，則可能通過預算法推動中國憲政改革的進步。
　　自由發(fā)言之四：沈壽文（云南大學法學院副教授）
　　沈壽文副教授提出，地方分權問題在大陸是不存在的，大陸是中央集權體制，所采取的并非分權模式而是分工模式，預算征稅決定權仍然在中央。沈壽文副教授認為，應該允許各地區(qū)根據(jù)其轄區(qū)內的民主意愿自行決策，而非由中央一刀切。同時，哪些內容應該法定、哪些內容不應法定的問題若未理清，則最終本次預算法修改也只能僅僅停留在原則性規(guī)定層面。

簡報制作指導老師：徐陽光副教授、李曉輝助理教授、邱冬梅助理教授
簡報記錄與整理人：楊雪、曾婷婷、吳冰、高濤、蘇寶清、孫湘瀅、陳于立、游凱杰、李欣欣、肖榮華、李亞平、林青虹、任新翠
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