宋功德：中央辦公廳法規(guī)局副局長、法學(xué)教授

摘自《中國法學(xué)》2018年第2期

一、治黨必依黨規(guī)

　　《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》開宗明義：“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度?！边@個“法度”，就是指規(guī)章制度;“從嚴(yán)必依法度”，就是要求實行依規(guī)治黨。黨的十八大以來，黨中央堅持問題導(dǎo)向，一方面，推進全面從嚴(yán)治黨，抓思想從嚴(yán)、抓管黨從嚴(yán)、抓執(zhí)紀(jì)從嚴(yán)、抓治吏從嚴(yán)、抓作風(fēng)從嚴(yán)、抓反腐從嚴(yán);另一方面，緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，加強民主集中制建設(shè)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，保持黨的先進性和純潔性，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅強政治保證。這兩個方面相輔相成、相得益彰?！傲鶄€從嚴(yán)”固然各有側(cè)重，但有一點是共通的，這就是每個“從嚴(yán)”都強調(diào)發(fā)揮法規(guī)制度的引領(lǐng)和保障作用，每個“從嚴(yán)”都是依靠建章立制來提供準(zhǔn)繩，每個“從嚴(yán)”都要依據(jù)法規(guī)制度去衡量是非曲直，貫穿“六個從嚴(yán)”始終的是從嚴(yán)建章立制、從嚴(yán)執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)——這正是習(xí)近平總書記所要求的：“要把制度建設(shè)擺在黨的建設(shè)的重要位置，以制度建設(shè)鞏固思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)成果，加強制度執(zhí)行力建設(shè)，為黨的長治久安提供堅強制度保障”。

　　如何做到真正發(fā)揮制度治黨的治本作用?這就要針對制度之治建立常態(tài)化長效化機制，將制度治黨這種方式嵌入全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署之中——這就是黨的十九大所要求的“把制度建設(shè)貫穿其中”，把制度建設(shè)貫穿于全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律之中，據(jù)此推動制度建設(shè)與黨的“五大建設(shè)”形成結(jié)構(gòu)性耦合：一方面，充分發(fā)揮制度建設(shè)對全面推進黨的建設(shè)的引領(lǐng)和保障作用，要求推進黨的建設(shè)各方面工作都要在制度軌道上進行，包括黨的建設(shè)干什么、誰來干、怎么干等都要有規(guī)可依、依規(guī)而為;另一方面，要求制度建設(shè)的謀劃推進以及具體制度安排，要始終圍繞推進黨的建設(shè)新的偉大工程“公轉(zhuǎn)”，不能自說自話、自轉(zhuǎn)空轉(zhuǎn)。這就使得全面推進黨的建設(shè)活動的過程，同時也是一個從嚴(yán)建章立制、從嚴(yán)執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)的過程，制度建設(shè)活動來自于黨的建設(shè)各方面工作又回到黨的各方面建設(shè)活動中去，二者水乳交融、融為一體。

　　在黨組織和黨員所應(yīng)遵循的各類制度中，相對而言，國家法側(cè)重于劃出底線，對包括黨組織和黨員在內(nèi)的所有組織和個人提出共性要求，而黨內(nèi)法規(guī)則是在國家法之上進行“二次調(diào)整”，對黨組織和黨員提出更高標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求，專為調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系量身定制;黨內(nèi)法規(guī)重在創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、針對違規(guī)違紀(jì)行為的處分處理，而“小微制度”則重在落實黨內(nèi)法規(guī)、作出細(xì)化配套;黨務(wù)治理主要靠黨內(nèi)法規(guī)定規(guī)矩、明遵循，不成文的規(guī)矩發(fā)揮拾遺補缺作用。綜合以上幾點來看，在制度治黨的諸多“制度”中，居于脊梁地位、發(fā)揮中堅作用的乃是黨內(nèi)法規(guī)。正因為制度治黨中“制度”的骨干是黨內(nèi)法規(guī)，所以制度治黨的重點自然就是依規(guī)治黨。

二、黨規(guī)必成體系

　　黨的十九大報告指出，“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。新時代黨的建設(shè)要求建成什么樣的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》從兩個方面作了回答：一方面，從邏輯結(jié)構(gòu)來看，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體?！绷硪环矫?，從質(zhì)量要求來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系要滿足“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效”16字標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該《意見》，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是以兩個“1+4”縱橫交錯為基本架構(gòu)的。

　　第一個“1+4”指的是縱向上的效力位階?！?”是指黨章，“4”依次是指由黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，由中央紀(jì)委、中央各部門制定的部委黨內(nèi)法規(guī)，由省級黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)，以及由黨中央授權(quán)的副省級城市和省會城市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)。

　　第二個“1+4”指的是橫向上的調(diào)整領(lǐng)域?！?”是指黨章，它對黨的性質(zhì)和宗旨、黨的指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)以及黨的組織結(jié)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律和紀(jì)檢機關(guān)等作出基本規(guī)定;“4”是指按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則形成的4大制度板塊，即黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。其中，黨的組織法規(guī)制度側(cè)重從“主體”上規(guī)范黨的中央組織、地方組織、基層組織，黨的紀(jì)檢機關(guān)、工作機關(guān)、黨組以及其他黨組織的產(chǎn)生和職責(zé)問題;黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度側(cè)重規(guī)范黨對黨外實施的領(lǐng)導(dǎo)“行為”，規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)以及外事、國防軍隊建設(shè)等活動;黨的自身建設(shè)法規(guī)制度側(cè)重于規(guī)范黨在黨內(nèi)實施的自身建設(shè)“行為”，規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等活動;黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度側(cè)重從“監(jiān)督保障”上規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督、問責(zé)、組織處理、黨紀(jì)處分、獎勵表彰、黨員權(quán)利保障、黨的機關(guān)運行保障等活動。據(jù)此，形成主體、行為、監(jiān)督保障三位一體的黨內(nèi)法規(guī)制度架構(gòu)。

　　如果將建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系比作蓋房子，那就要分三步走，第一步是夯基壘臺，主要任務(wù)是修訂完善黨章;第二步是立柱架梁，主要任務(wù)是制定一批準(zhǔn)則、條例;第三步是添磚加瓦，主要任務(wù)是制定一大批規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等配套法規(guī)。柱立則墻固，梁橫則屋成。在黨的十九大黨章基礎(chǔ)上，當(dāng)前建成體系的主要任務(wù)是抓緊制定相關(guān)準(zhǔn)則、條例，搭建四梁八柱、形成主體框架。

三、立規(guī)必重質(zhì)量

　　黨內(nèi)法規(guī)必須姓“黨”彰顯政治性。毫不動搖堅持正確政治方向，這是黨內(nèi)法規(guī)制定工作必須遵循的第一位要求，也是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的第一標(biāo)準(zhǔn)。我們黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，是具有鮮明階級性的政治組織，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的體現(xiàn)，它只能姓“黨”，它必須具有鮮明政治性，它必然有著與生俱來的紅色基因。政治性，是黨內(nèi)法規(guī)的“魂”。貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平總書記重要指示要求，在起草和制定黨內(nèi)法規(guī)時必須時刻繃緊政治這根弦，以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹立“四個意識”，自覺站穩(wěn)政治立場、把握政治方向、牢記政治使命、堅持政治觀點，把講政治要求落實到制定工作全過程，把政治性要求貫徹到黨內(nèi)法規(guī)制度安排各方面，確保制定出臺的黨內(nèi)法規(guī)必須有利于全面從嚴(yán)治黨、保持黨的先進性和純潔性，有利于鞏固黨的長期執(zhí)政地位和總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，有利于維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

　　高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)粗細(xì)適中。制定黨內(nèi)法規(guī)到底是粗點好還是細(xì)點好，要具體情況具體分析，不可一概而論，既不能在宜粗不宜細(xì)時糾纏于雞毛蒜皮，否則會出現(xiàn)繁瑣哲學(xué)問題，也不能在宜細(xì)不宜粗時規(guī)定得粗枝大葉，否則就會出現(xiàn)“網(wǎng)大魚小”問題。實事求是的做法是，宜粗則簡、宜細(xì)則繁。具體而言，一要區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)的位階高低，一般是位階越高越原則，位階越低越具體;二要區(qū)分是基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)還是配套性法規(guī)，前者可以粗一點，但后者一定要細(xì);三要區(qū)分是中央黨內(nèi)法規(guī)還是部委法規(guī)、地方法規(guī)，中央黨內(nèi)法規(guī)可以原則一些避免出現(xiàn)一刀切，部委法規(guī)和地方法規(guī)就得緊密結(jié)合本部門本地區(qū)實際作出更加明確具體的規(guī)定;四要區(qū)分是總結(jié)經(jīng)驗還是實踐探索，在將實踐證明行之有效的經(jīng)驗上升固化為黨內(nèi)法規(guī)時可以規(guī)定得細(xì)一點，而在鼓勵先行先試探索積累經(jīng)驗時，就要規(guī)定得粗一點;五要區(qū)分是提出高線要求還是作出底線規(guī)定，對于高線要求可以“寫意”，但對于底線規(guī)定就必須“寫實”;六要區(qū)分是倡導(dǎo)性意見還是禁止性要求，前者可以規(guī)定得粗一點把意圖表達清楚即可，但后者就得把子丑寅卯對錯是非規(guī)定得明明白白。

四、執(zhí)規(guī)必動真格

　　《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強調(diào)要“堅持制定和實施并重”，提出要“形成高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系”，對提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力作出了全面部署。概括起來主要包括3個方面。

　　一是抓住關(guān)鍵少數(shù)、堅持以上率下。黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威不足問題，暴露在面上、要害在根上，病癥反映在普通黨員身上、病灶出在領(lǐng)導(dǎo)干部身上，上行下效，所謂“其身正不令而行，其身不正雖令不從”，講的就是這個道理。鑒此，解決黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力問題，關(guān)鍵是抓住要害、突出領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部這個重點，只要領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部尊崇黨規(guī)、率先垂范，那么其他黨組織和廣大黨員不信不守規(guī)矩問題就能迎刃而解。

　　二是注重環(huán)環(huán)緊扣、形成完整實施鏈條。《意見》強化“知規(guī)”這個貫徹落實的前提，要求加大黨內(nèi)法規(guī)公開力度、宣講解讀力度、教育培訓(xùn)力度、普及宣傳力度等，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的公開性、透明度、知曉率?！兑庖姟窂娀皥?zhí)規(guī)”這個貫徹落實的重點，要求實行黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行責(zé)任制，做到一級抓一級、層層抓落實，梳理執(zhí)規(guī)職責(zé)清單、細(xì)化分解執(zhí)行責(zé)任，做到責(zé)任到事、責(zé)任到崗、責(zé)任到人，做到有規(guī)必執(zhí)、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)?！兑庖姟窂娀霸u規(guī)”這個推動貫徹落實的抓手，要求發(fā)揮實施效果評估在推動黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹實施中的重要作用，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況、實施效果評估制度，特別是對準(zhǔn)則、條例等重要黨內(nèi)法規(guī)要適時進行評估。《意見》強化“督規(guī)”這個推動貫徹落實的關(guān)鍵，要求強化監(jiān)督檢查，將黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況作為各級黨委督促檢查、巡視巡察的重要內(nèi)容，對重要黨內(nèi)法規(guī)制度開展定期督查、專項督查，并將監(jiān)督檢查結(jié)果在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)通報，必要時可在新聞媒體公布，接受社會監(jiān)督。《意見》強化“護規(guī)”這個保障貫徹落實的“壓艙石”，要求暢通黨員群眾對違規(guī)違紀(jì)、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)等行為的反映和檢舉渠道，加大責(zé)任追究和懲處力度，嚴(yán)肅查處違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)制度的行為，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威。

　　三是抓“?！弊ァ伴L”、健全長效機制。提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，不可能畢其功于一役，必須在常長二字上做文章，建立長效機制，提出剛性要求，常抓不懈、久久為功。為此，《意見》要求建立健全加強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)的機制制度。比如，探索建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部任前黨內(nèi)法規(guī)知識考試制度，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一發(fā)布平臺，建立貫通上下的備案工作體系，等等，建立健全提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的長效機制。