周佑勇 |《政府論》精神洗禮之精髓：政府何以有限?

　　周佑勇：第六屆“全國十大杰出青年法學家”(2011年)，教育部新世紀優(yōu)秀人才工程(2004年)，入選國家百千萬人才工程(2009年)，享受國務院政府特殊津貼(2012年)，教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授(2014年)，全國文化名家暨四個一批人才(2014年)，國家“萬人計劃”哲學社會科學領軍人才(2016年)，現(xiàn)任東南大學副校長、教授、博士生導師

　　在國家治理體系中，如何運用好政府、市場和社會這“三套馬車”，并形成一個行之有效的政治社會的結構模式，是人類社會所一直關注并探討的重大理論與實踐難題。而對政府職能的強/弱及其與社會之間關系的定位，則更是這一難題中的難題。17世紀英國資產(chǎn)階級時期著名的政治思想家、古典自然法學派的杰出代表洛克(John Locke,1632-1704)，在1689年與1690年寫成的《政府論》(Two Treatises of Government)(上篇/下篇)，就是旨在破解這一難題的。該書通過上篇對君權神授論的“破”，與下篇通過分析“政府的真正起源、范圍和目的”而對自由與人權的“立”，大力宣揚了自由平等、天賦人權等反封建理念，無疑為當時的人類社會進行了一場深刻的精神洗禮。而在這場精神洗禮中，究其精髓，則正是其中的有限政府論——它從精神和知識的雙重層面，振聾發(fā)聵地回答了困擾人類社會的治理難題。《政府論》這一被視為“可同亞里士多德的《政治學》相媲美的政治學經(jīng)典著作”，也因此成為公法學者尤其是行政法學者繞不過去的經(jīng)典名篇。

　　有限政府論的理論源頭是什么?自由主義思想。這是洛克政治哲學的起點，也是其激勵后來的美國革命與法國大革命的主要思想。洛克正是通過《政府論》對自由主義的經(jīng)典表達而摘得“西方自由主義之父”或“自由主義的鼻祖”的美譽。而自由主義思想，也成為探尋合法政府乃至提出有限政府的理論源頭。

　　洛克認為，人類社會生活在一種自然狀態(tài)之中，但它不是霍布斯所言“一切人反對一切人的戰(zhàn)爭”的自然狀態(tài)，而是一種完全自由、平等而受自然法則約束的狀態(tài)。在這個狀態(tài)下，所有人都是平等而獨立的，“自然狀態(tài)有一種為人人所應遵守的自然法對它起著支配作用;而理性，也就是自然法，教導著有意遵從理性的全人類：人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產(chǎn)?！比藗冊谧匀粻顟B(tài)中享有的權利也是一種自然權利，亦即天賦人權，其中，自由權利是第一位的，是其他自然權利的基礎。而法律，在洛克看來，其實是自由的同義語。“法律按其真正的含義而言與其說是限制還不如說是指導一個自由而有智慧的人去追求他的正當利益，法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由。這是因為在一切能夠接受法律支配的人類的狀態(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由?！狈ㄖ卧瓌t就是對公民自由權的保障。自由不是人們“愛怎樣就可怎樣……而是在他所受約束的法律許可范圍內(nèi)，隨其所欲地處置或安排他的人身、行動、財富和他的全部財產(chǎn)的那種自由，在這個范圍內(nèi)他不受另一個人的任意支配，而是可以自由遵循他自己的意志。”很顯然，在洛克的政治思想理論中，自由是其政治思想的出發(fā)點，而法治則是其歸宿。洛克的自由主義思想奠定了孟德斯鳩等后期啟蒙主義和古典學派的思想基礎，深深地影響了其后的政治哲學思想，而且成為美國獨立宣言的理論基礎，被凝練為“人人生而具有生命、自由以及追求幸福的權利”這一響徹云霄的表述。然而，令人困惑的是，“既然一切人自然都是自由的，除他自己同意以外，無論什么事情都不能使他受制于任何世俗的權利，那么我們就可以料想，究竟什么才算是一個人同意受制于任何政法的法律的充分表示”而“愿意放棄他的自由”?洛克在苦苦思索。

　　有限政府論的理論基礎是什么?雙重社會契約論。這是洛克有限政府論的理論基礎，通過它，洛克引出了其社會國家論的精髓，即有限政府的概念。政府權力被分散且被關進籠子里，主權在民的劃時代思想得以充分體現(xiàn)。通過有限政府論，洛克完成了從早期啟蒙思想家“打破封建傳統(tǒng)”而到其正式“確立主權在民”的劃時代思想演變。

　　人類歷史上最早提出社會契約論的是霍布斯，他認為，為了終結“一切人反對一切人的戰(zhàn)爭”恐怖狀態(tài)，人們同意訂立契約并建立國家法律，但從訂約過程看，只存在人與人之間互相訂立的契約而不存在君主與普通民眾之間的契約，君主本身的權力至高無上且不受契約的約束。在此，霍布斯的社會契約論有力反擊了封建社會的君權神授論，起到了“打破封建傳統(tǒng)”的作用。然而，在霍布斯之后，洛克的社會契約論才真正發(fā)揮了“實現(xiàn)人民主權”的歷史意義。洛克認為，人們之所以愿意放棄他的自由，是為了更好地聯(lián)合他人一起保護他們自己的權利，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)”以及其他權利?？梢姡诼蹇丝磥?，人們簽訂契約的根本緣由與霍布斯是大致相類似的，即是為了保障他們自身的權利。但是，隨后洛克還進一步指出，“正是這種情形使他們甘愿各自放棄他們單獨行使的懲罰權利，交由他們中間被指定的人來專門加以行使;而且要按照社會所一致同意的或他們?yōu)榇四康亩跈嗟拇硭恢峦獾囊?guī)定來行使。這就是立法和行政權力的原始權利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會本身的起源也在于此?！闭惺沟臋嗔碓从诠褡尪傻臋嗬珯嗔Φ男惺鼓耸鞘芄袼?，公民通過國家機關行使權力之時，其實是在表達自己的意愿。在此基礎上，洛克通過法治和分權提出了其政治哲學中“有限政府論”的重要思想。洛克認為，國家權力應該分為立法權、執(zhí)行權和外交權，其中，立法權是一個國家最高的權力，但是“它對于人民的生命和財產(chǎn)不是、并且也不可能是絕對地專斷的”，因此，這三種權力應由三個不同部門行使，以便限制政府權力和相互制約。“最高權力機關不能濫用權力，以臨時的專斷命令進行通知”，也不能以“絕對的專斷權力，或以不確定的、經(jīng)常有效的法律來進行統(tǒng)治”，“最高權力，未經(jīng)本人同意，不能取去任何人的財產(chǎn)”，否則就會“與社會和政府的目的不相符合”。在此，基于天賦人權論，在權利的讓渡上，洛克不贊成霍布斯的全方位讓渡，而只贊成部分讓渡。因此，也就不存在一個擁有無限權力的政府。法律的存在，是為了保護自由與限制政府的權力，“政治權力是由每個人交給社會的他在自然狀態(tài)中所有的權力，由社會交給它設置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權力應用來為他們謀福利和保護他們的財產(chǎn)……而且這個權力僅起源于契約和協(xié)議，以及構成社會的人們的相互同意?！倍ㄖ?，正是保護公民自由權利的規(guī)則：一方面，政府只有“根據(jù)既定的和公布的法律來行使”，人民才能“知道他們的責任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障;另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當范圍之內(nèi)，不致為他們所擁有的權力所誘惑”。此外，洛克認為，成立國家的社會契約是政府同人民，而不僅僅是霍布斯所說的人和人之間制定的，如果政府不能很好履行自己的責任(如保護人民的財產(chǎn))的話，人民有權問責。政府權力被限制，公民自由權被保護，這樣的社會，才是洛克所說的法治社會。

　　至此，洛克完美地完成了從自由主義出發(fā)到社會契約論的簽訂以及政府產(chǎn)生的緣由和主權在民思想的邏輯展開。洛克的社會契約論是雙重的：一方面，個人將其權利讓渡給社會;另一方面，社會將公民讓渡的權利交由“被指定的人”(亦即統(tǒng)治者)并演變?yōu)闄嗔?。由此，洛克完成了他的“通過社會契約形成政治社會，通過政府契約形成政府”的理論邏輯;再通過對法治對政府權力的約束，進一步完成了從早期啟蒙主義思想家僅僅“打破封建傳統(tǒng)”到“確立主權在民”的思想遞進。雖然洛克權力分立的理論被認為不是真正的三權分立，而是實際上的二權分立，但毫無疑問的是，這一思想對日后孟德斯鳩三權分立思想的產(chǎn)生奠定了堅實的基礎。

　　有限政府論的理論內(nèi)容是什么?權力有限論。這是洛克有限政府論的主要內(nèi)容。洛克認為政府權力的行使目的是謀取社會的福利，政府權力的行使邊界是公民的權利藩籬，二者共同構成了政府權力有限論的主觀與客觀邊界。通過權力有限論，洛克完成了從法治的自由理念向度到法治的實踐落實向度的重要推進。

　　政府權力的行使目的是謀取社會的福利。在洛克看來，人們放棄自由通過契約組成國家這一共同體時，是為了“謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財產(chǎn)”，因此，“政府的主要目的是保護財產(chǎn)”，以及保護人們的生命自由等其他自然權利。立法機關必須“按照社會的利益所要求的程度加以處理”人們讓渡出來的權利，“社會或由他們組成的立法機關的權力絕不容許擴張到超出公眾福利的需要之外，而是必須保障每一個人的財產(chǎn)”。同時，普遍有效的法律而非任意的命令，才能保障公民在“所受約束的法律許可范圍內(nèi)，隨其所欲地處置或安排他的人身、行動、財富和他的全部財產(chǎn)的那種自由”。而這樣做的一切其實“沒有別的目的”，“政治社會與政府的目的”其實也“沒有別的目的”，都“只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。因此，洛克認為，政府權力的行使目的是“為社會謀福利”?？梢哉f，洛克的這一思想，是對自亞里士多德法治思想的進一步明確化，尤其是洛克將之與政府權力的行使有效結合，進而指明了法治的落實方向，即有限政府的建構。

　　政府權力的行使邊界是公民的權利藩籬。洛克“反對無限權力的”政府，“因為它不是一種‘好的’”政府，也因此“完全不可能是政府的一種形式”。因為國家權力來源于人民權利的讓渡，而人民讓渡的權利不包括生命權、自由權與財產(chǎn)權，只包括立法權、執(zhí)行權與外交權，這三種“權力都應該由一個特殊的機關來掌握”。其中，國家最高權力的行使不得與人民的委托相抵觸，掌握國家最高權力的機構是由人民選舉產(chǎn)生的，其“最后的主權仍然在‘選民’或者人民的‘輿論’”;“誰認為絕對權力能純潔人們的氣質(zhì)和糾正人性的劣根性，只要讀一下當代或其他任何時代的歷史，就會相信適得其反?！笨梢?，在洛克看來，離開或者超越人民讓渡的權利范圍的無限政府是不存在的，社會契約論本身就是對政府權力的限制與約束。

　　總之，洛克主張的政府權力依法受到合理限制的法治思想，及其保護公民自由必須發(fā)揮法律對政府權力約束功能、政府應在法律所允許的范圍內(nèi)行動的思想，是其有限政府理論的核心觀念。洛克的有限政府理論，在當時進步資產(chǎn)階級反封建的斗爭中起到了先驅(qū)思想的作用，它不但深刻地影響了19世紀自由資產(chǎn)階級主張的“微政府”，而且對現(xiàn)代許多國家政府建立與運行產(chǎn)生了深遠影響。

　　回望歷史，是為了展望未來;重溫經(jīng)典，是為了傳承文化。洛克的自由主義是關于國家與個人關系的學說，有限政府論是關于控制國家權力的理論。人類政治思想史的發(fā)展脈絡告訴我們，如何將政府的權力關進籠子里，如何在保障公民權利的前提下行使政府的權力，如何確保政府權力的行使不至于抑制社會的活躍發(fā)展以及市場的繁榮昌盛，是現(xiàn)代國家治理中的“好望角”。不斷思索自由與控權兩大主題，行政法的學習之路，也許才不至于迷失。

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　　推薦書目信息

　　書名：《政府論》

　　作者：[英]約翰·洛克

　　譯者：葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯

　　出版社：《政府論》(上篇)，商務印書館1982年版;《政府論》(下篇)，商務印書館1964年版。

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　　推薦書目簡介

　　約翰·洛克(John Locke，1632-1704)是十七世紀英國資產(chǎn)階級的自由主義思想家之一。他也是英國1688年政變和資產(chǎn)階級與貴族聯(lián)盟的理論家和辯護人。

　　《政府論》是洛克于1689-1690年出版的政治著作，匯集了洛克的主要政治哲學思想。它不僅使洛克成為古典自由主義思想的集大成者，而且對于后世的現(xiàn)實政治產(chǎn)生了深遠的影響。該書分為上下兩篇，上篇集中駁斥了當時占統(tǒng)治地位的君權神授說和王位世襲論，下篇系統(tǒng)地闡述了公民政府的真正起源、范圍、目的。