最高檢辦公廳負責人就人民監(jiān)督員制度改革方案答問

　　3月7日,最高人民檢察院、司法部聯(lián)合下發(fā)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》(下稱《方案》)。3月11日,最高人民檢察院辦公廳負責人(下稱最高檢辦公廳負責人)就《方案》有關(guān)問題,回答了記者的提問。

　　記 者:請您談談《方案》出臺的主要目的和意義。

　　最高檢辦公廳負責人:人民監(jiān)督員制度2003年8月建立以來,經(jīng)過先期試點、擴大試點、深化改革等多個階段,對于規(guī)范檢察權(quán)運行、提高檢察機關(guān)執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量、增強檢察公信力等起到了積極作用。但是,人民監(jiān)督員制度畢竟是檢察機關(guān)自覺接受監(jiān)督的一種全新探索,沒有樣板可循。隨著這項制度的深入實施和國家相關(guān)法律的修改,一些問題逐漸凸顯。比如,選任管理方式不夠科學,監(jiān)督范圍需要拓展,監(jiān)督評議案程序不完善,監(jiān)督效力偏弱等。實踐中的這些問題,都需要通過進一步深化改革予以解決。

　　黨中央對人民監(jiān)督員制度一直高度重視,在多項重要安排和部署中都強調(diào)要改革和完善人民監(jiān)督員制度。特別是黨的十八大以來,黨中央對人民監(jiān)督員制度改革作出新的部署。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要廣泛實行人民監(jiān)督員制度,拓寬人民群眾有序參與司法渠道。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又進一步強調(diào),完善人民監(jiān)督員制度,重點監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。

　　因此,此次人民監(jiān)督員制度改革,既是人民監(jiān)督員制度發(fā)展的客觀需要,也是對黨的十八屆三中、四中全會一系列改革部署的具體落實。《方案》提出要改革人民監(jiān)督員選任管理方式,擴大監(jiān)督范圍,完善監(jiān)督程序,將進一步拓寬人民群眾有序參與司法渠道,提高檢察工作透明度和司法公信力,健全確保依法獨立公正行使檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約機制,推動中國特色社會主義檢察制度自我完善和發(fā)展。

　　記 者:《方案》的主要內(nèi)容是什么?與以往相比,有哪些不同?

　　最高檢辦公廳負責人:《方案》總體上分為三個部分,第一部分明確了此次改革的指導思想和總體目標,第二部分提出了六個方面的重點任務,第三部分是工作要求。與此前的規(guī)定相比,《方案》提出了很多新的舉措和辦法,主要集中在第二部分。在這一部分,《方案》明確了六個方面的改革任務。一是改革選任機制。明確在省級人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級人民檢察院分別設(shè)置人民監(jiān)督員,人民監(jiān)督員由司法行政機關(guān)負責選任。司法行政機關(guān)按照人民監(jiān)督員的選任條件和選任程序,綜合考慮報名者的政治素質(zhì)、代表性和群眾基礎(chǔ)等因素,選任人民監(jiān)督員,并規(guī)定在人民監(jiān)督員擬任人選中,機關(guān)、團體、事業(yè)單位工作人員一般不超過選任總數(shù)的50%。二是改革管理方式。明確司法行政機關(guān)要建立與人民檢察院共享的人民監(jiān)督員信息庫。當有案件需要啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序時,要從這個信息庫中隨機抽選確定人民監(jiān)督員人選。司法行政機關(guān)負責對人民監(jiān)督員的初任培訓,會同同級人民檢察院對人民監(jiān)督員進行專項業(yè)務培訓。建立人民監(jiān)督員考核制度,對有違反保密規(guī)定、妨礙案件公正處理等不適合繼續(xù)任職情形的,司法行政機關(guān)可以決定免除其人民監(jiān)督員資格等。檢察機關(guān)將配合司法行政機關(guān)做好相關(guān)工作。三是拓展監(jiān)督范圍。在原有七種監(jiān)督情形的基礎(chǔ)上,將查辦職務犯罪案件中“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”“采取指定居所監(jiān)視居住強制措施違法的”“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”“應當退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的”等四種情形納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。四是完善監(jiān)督程序。圍繞監(jiān)督案件的整個流程,強調(diào)要完善參與案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員產(chǎn)生程序、案件材料提供和案情介紹程序、人民監(jiān)督員評議表決和檢察機關(guān)審查處理程序。特別是提出要設(shè)置復議程序,完善人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的救濟機制。五是完善知情權(quán)保障機制。提出要建立職務犯罪案件臺賬、人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知和人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機制。六是提出要推進人民監(jiān)督員制度立法。

　　記 者:為什么要開展人民監(jiān)督員選任管理改革?其意義是什么?

　　最高檢辦公廳負責人:作為一種來自檢察機關(guān)外部的監(jiān)督力量,人民監(jiān)督員如何產(chǎn)生、能否中立公正地監(jiān)督檢察工作,是保持這項制度生命力的關(guān)鍵,也為理論界、司法實務界所重點關(guān)注。在這些方面,檢察機關(guān)已經(jīng)進行了不少改革探索。

　　在人民監(jiān)督員制度創(chuàng)立之初,最高檢就明確提出,經(jīng)過試點要將人民監(jiān)督員的選任逐步推向完全獨立于檢察體制之外。隨著監(jiān)督工作的深入開展,面對社會上和理論界對“檢察機關(guān)自己選人監(jiān)督自己”做法的質(zhì)疑,自2004年以來,檢察機關(guān)不斷探索,先后試行同一地市內(nèi)異地使用人民監(jiān)督員,上一級檢察院統(tǒng)一選任,由地方黨委政法委、人大、政府、共青團、婦聯(lián)和工會聯(lián)合組成“選任委員會”選任等多種方式,目的是將人民監(jiān)督員的選任管理工作向外部化推進,努力增強人民監(jiān)督員作為外部監(jiān)督者的獨立性、公正性。這些探索嘗試,一定程度上解決了各個檢察院自己選人監(jiān)督自己的矛盾。但是,檢察機關(guān)仍然深度參與選任管理工作并發(fā)揮著主導作用,人民監(jiān)督員的外部化選任管理問題并沒有從根本上解決。

　　在此次改革中,《方案》明確提出由司法行政機關(guān)負責人民監(jiān)督員的選任和培訓、考核、獎懲等管理工作,參與具體案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員,從司法行政機關(guān)建立的人民監(jiān)督員信息庫中隨機抽選產(chǎn)生。自此,人民監(jiān)督員的選任和管理完全脫離檢察機關(guān),從制度上解決了“檢察機關(guān)自己選人監(jiān)督自己”的問題,提高了人民監(jiān)督員制度的公信力和權(quán)威性。

　　記 者:此次《方案》新增了四種監(jiān)督情形,請問是出于什么考慮?

　　最高檢辦公廳負責人:增加這四種情形,主要出于兩個方面的考慮。一方面是與修改后刑訴法的規(guī)定相銜接。修改后刑訴法賦予了檢察機關(guān)新的職責,并對阻礙辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利和應當退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還等情形加強了監(jiān)督制約。另一方面是落實黨的十八屆四中全會關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督重點的有關(guān)要求。在人民監(jiān)督員制度試點階段,“職務犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”案件屬于人民監(jiān)督員監(jiān)督情形。2010年,考慮到逮捕決定權(quán)上提一級已加強了內(nèi)部監(jiān)督,故不再將其列入監(jiān)督范圍。鑒于逮捕是一項最嚴厲的強制措施,將“職務犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”案件納入監(jiān)督范圍,實現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督制約相結(jié)合,既是四中全會《決定》的要求,也更有利于逮捕決定權(quán)的依法正確行使。因此,《方案》重新將這類案件納入監(jiān)督范圍。

　　記 者:《方案》還提出了復議程序,設(shè)置這一程序的用意是什么?

　　最高檢辦公廳負責人:目前,規(guī)范人民監(jiān)督員制度運行的文件是2010年最高檢下發(fā)的《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。按照這一規(guī)定,人民監(jiān)督員對所監(jiān)督案件形成表決意見后,按程序提交檢察機關(guān)審查。如果檢察長不同意人民監(jiān)督員的表決意見,應當提交檢察委員會討論決定。但是,如果檢察委員會的最終處理決定還是與人民監(jiān)督員表決意見不一致,檢察機關(guān)向參加監(jiān)督的人民監(jiān)督員作出說明后,此次案件監(jiān)督程序就走完了。因此,許多人民監(jiān)督員認為,僅經(jīng)過一次監(jiān)督而無救濟程序,監(jiān)督評議容易流于形式,監(jiān)督效果很難保證。有一句法諺,有權(quán)利就有救濟。針對人民監(jiān)督員監(jiān)督意見效力偏弱、多數(shù)人民監(jiān)督員意見未被采納時缺乏救濟程序等問題,《方案》設(shè)置了復議程序,明確檢察機關(guān)處理決定未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評議表決意見,經(jīng)反饋說明后,多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的,可以提請人民檢察院復議一次。

　　記 者:請談談人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機制?具體將如何發(fā)揮作用?

　　最高檢辦公廳負責人:知情是監(jiān)督的前提,也使參與更有針對性。實踐中,許多人民監(jiān)督員都反映,在開展監(jiān)督工作時,對檢察機關(guān)職務犯罪案件不了解,知情渠道少,缺乏制度保障。針對這些問題,《方案》提出建立三項機制:一是建立職務犯罪案件臺賬。每個檢察機關(guān)都要對職務犯罪立案情況,對犯罪嫌疑人采取強制措施情況,扣押財物的保管、處理、移送、退還情況,以及刑事賠償案件辦理情況建立相應臺賬,供人民監(jiān)督員查閱,便于人民監(jiān)督員了解案件辦理情況和發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。二是建立人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知制度。檢察機關(guān)要告知舉報人、申訴人、犯罪嫌疑人及其近親屬有關(guān)人民監(jiān)督員可以進行監(jiān)督的事項,他們就有關(guān)情況可向人民監(jiān)督員反映,由人民監(jiān)督員啟動監(jiān)督程序。這樣一來,人民監(jiān)督員就可以從更多渠道獲知檢察機關(guān)辦案信息。三是建立人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等制度。檢察機關(guān)開展職務犯罪案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查、執(zhí)法評查等工作,可以邀請、組織人民監(jiān)督員參加。在查封、扣押職務犯罪案件犯罪嫌疑人財物和文件時,可以邀請人民監(jiān)督員現(xiàn)場監(jiān)督。目的是豐富人民監(jiān)督員的監(jiān)督形式,更好地發(fā)揮人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用。

　　記 者:《方案》提出要推進人民監(jiān)督員制度法制化。請您介紹一下這項制度的立法推進情況。

　　最高檢辦公廳負責人:推進人民監(jiān)督員制度立法是此次改革的重要內(nèi)容,也是完善人民監(jiān)督員制度的客觀需要。中央全面深化改革領(lǐng)導小組會議日前審議《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》時強調(diào)指出:“實行人民監(jiān)督員制度,引入外部監(jiān)督力量,改變了檢察機關(guān)查辦職務犯罪案件的具體程序和要求,健全了對犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保護機制,是對司法權(quán)力制約機制的重大改革和完善?！币虼?人民監(jiān)督員制度改革必須注重立法的引領(lǐng)作用,加快推進立法工作。事實上,早在試點階段,黨中央就明確要求推進人民監(jiān)督員制度法制化?！饵h的十八屆三中全會重要改革舉措實施規(guī)劃(2014-2020年)》也明確提出要“實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度法制化”。十多年來的探索實踐和理論界的持續(xù)關(guān)注為立法提供了實踐基礎(chǔ)和理論準備。2005年以來,全國兩會上人大代表、政協(xié)委員也積極呼吁為人民監(jiān)督員制度立法。最高檢在對各地試點進行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,先后3次向全國人大常委會報告人民監(jiān)督員試點工作情況及取得的成效,建議在相關(guān)法律修訂中加入人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容,并就人民監(jiān)督員制度寫入人民檢察院組織法問題向全國人大內(nèi)司委、全國人大常委會法工委提出了立法建議。下一步,我們將按照中央的統(tǒng)一部署,會同司法行政部門進一步加強對人民監(jiān)督員制度的研究論證,積極向全國人大提出立法建議,推進人民監(jiān)督員制度法制化。