全國多個(gè)城市開始行使地方立法權(quán)

　　有了立法權(quán)能否遏制紅頭文件泛濫

編者按

　　修改后的立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),下放權(quán)力主要涉及城市管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。

　　目前,全國多個(gè)城市獲得地方立法權(quán)。立法權(quán)來了,拿到“門票”的城市,準(zhǔn)備好了嗎?他們能否“接得住”“用得好”立法權(quán),又如何防止權(quán)力濫用?地方立法權(quán)能否有效遏制紅頭文件濫發(fā)?近日,本報(bào)記者帶著上述問題進(jìn)行了深入采訪。從今天起,本版推出系列報(bào)道,敬請(qǐng)期待。

　　廣西　起步階段不搞　大而全綜合法規(guī)

　　城市:柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市

　　時(shí)間:8月1日起行使地方立法權(quán)

　　亮點(diǎn):擬定五年立法規(guī)劃設(shè)想和2016年立法計(jì)劃草案

　　□法制網(wǎng)記者莫小松馬艷

　　廣西壯族自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議近日通過《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市開始行使地方立法權(quán)的決定》,上述6個(gè)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)自8月1日起開始行使地方立法權(quán)。

　　由此,廣西可以制定地方性法規(guī)的設(shè)區(qū)的市將由南寧市1個(gè)增至7個(gè),對(duì)廣西法治建設(shè)和人大工作具有里程碑意義。

　　具體事務(wù)依賴“紅頭文件”

　　廣西有14個(gè)設(shè)區(qū)的市,由于各地發(fā)展不均衡,國家有些方面的立法較為原則,需要地方在實(shí)踐中予以具體化或進(jìn)行補(bǔ)充,也有許多本身就屬于地方性事務(wù),只能由地方管理。

　　為了更好促進(jìn)地方發(fā)展,柳州市從上世紀(jì)90年代就開始申報(bào)“較大的市”,爭(zhēng)取地方立法權(quán),并且隨著柳州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展,對(duì)地方立法的需求也越來越強(qiáng)烈。

　　柳州市人大常委會(huì)在向自治區(qū)人大常委會(huì)申請(qǐng)行使地方立法權(quán)時(shí)稱,由于沒有地方立法權(quán),一些具體事務(wù)依賴于“紅頭文件”,容易造成行政相對(duì)人無所適從,也導(dǎo)致相關(guān)行政主管部門缺乏合法有效、具體明確的執(zhí)法依據(jù),嚴(yán)重影響了城市的長遠(yuǎn)發(fā)展,影響柳州法治建設(shè)的進(jìn)程。

　　桂林市根據(jù)國家批復(fù)的《桂林國際旅游勝地建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》,要建設(shè)成為世界一流的山水觀光休閑度假旅游目的地、全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、全國旅游創(chuàng)新發(fā)展先行區(qū)。但是,由于沒有地方立法權(quán),桂林市在推進(jìn)勝地建設(shè)過程中“先行先試”的一些好政策、好辦法,只能依靠規(guī)范性文件或行政手段來推進(jìn)和落實(shí),缺乏連續(xù)性、持續(xù)性。

　　桂林市人大常委會(huì)提出,要繼續(xù)加大勝地建設(shè)力度,推動(dòng)桂林從“旅游大市”向“旅游強(qiáng)市”轉(zhuǎn)變,急需將工作中形成的好做法、好經(jīng)驗(yàn)上升為地方性法規(guī)加以固定,而勝地建設(shè)過程中遇到的旅游業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃與建設(shè)、違法用地與違法建設(shè)以及市容環(huán)境綜合整治等問題,也都需要通過地方性法規(guī)加以規(guī)范和引導(dǎo)。

　　梧州市人大常委會(huì)也提出,梧州正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的高速發(fā)展期,在城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面,需要通過完善地方性法規(guī)來規(guī)范管理。

　　明確立法工作主體職責(zé)

　　立法工作是專業(yè)性極強(qiáng)的工作。自治區(qū)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任陳偉雄說,經(jīng)綜合考慮和評(píng)估,向自治區(qū)人大常委會(huì)提出申請(qǐng)確定其行使地方立法權(quán)報(bào)告的6市在立法能力建設(shè)、立法工作制度建設(shè)等方面都具備了行使地方立法權(quán)的基本條件。

　　欽州市人大常委會(huì)設(shè)立了法制工作委員會(huì)和法制研究所,引進(jìn)兩名法學(xué)博士擔(dān)任法工委副主任,8名法學(xué)專業(yè)、具有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員到法制研究所工作。

　　桂林市人大常委會(huì)設(shè)立了法制工作委員會(huì),抽調(diào)4名具有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或法學(xué)本科以上學(xué)歷的人員到法工委工作。全市建立了市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府跟進(jìn)、公眾參與的地方立法工作格局。

　　北海市設(shè)有法制辦,城管、建設(shè)等有關(guān)職能部門都設(shè)置了法制科,基本建立了法規(guī)起草的工作體系。

　　“在立法能力方面,6市擬設(shè)立市人大常委會(huì)法工委均獲市委常委會(huì)同意,并對(duì)編制數(shù)量有了明確安排;在立法需求和立法規(guī)劃設(shè)想、立法計(jì)劃編制方面,6市經(jīng)過調(diào)研摸底,在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面都有較為迫切的立法需求,并編制了2016年到2020年立法規(guī)劃設(shè)想和2016年立法計(jì)劃等;在立法工作制度建設(shè)方面,6市明確有關(guān)立法工作主體的職責(zé),規(guī)范立法工作流程,為地方立法權(quán)的正確行使提供了制度保障?！标悅バ劢榻B說。

　　立法從易到難因地制宜

　　在自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議分組審議中,自治區(qū)人大常委會(huì)組成人員建議,在起步階段,不提倡搞大部頭、搞大而全等綜合性法規(guī),待充實(shí)人員、積累經(jīng)驗(yàn)、提升立法能力之后,再來啃這些硬骨頭,避免倉促出臺(tái)考慮不周到、協(xié)調(diào)不到位的法規(guī)。

　　目前,廣西6個(gè)設(shè)區(qū)的市都在遵循立法從易到難、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從單一性立法到綜合性立法的規(guī)律,制定立法規(guī)劃設(shè)想和計(jì)劃。

　　桂林市規(guī)劃設(shè)想2016年到2020年,制定8部到10部實(shí)體性地方性法規(guī),包括飲用水水源保護(hù)條例等。

　　柳州市擬定了2016年到2020年立法規(guī)劃設(shè)想和2016年立法計(jì)劃草案,擬五年內(nèi)提請(qǐng)審議的法規(guī)草案有11件,并擬爭(zhēng)取在2016年審議通過《柳州市制定地方性法規(guī)條例》《柳州市城市綠化條例》兩件法規(guī)。

　　梧州市在2016年計(jì)劃立法《梧州市環(huán)境噪聲污染防治條例》項(xiàng)目1件,2016年到2020年立法規(guī)劃5件,包括《梧州市舊城改造項(xiàng)目征收與補(bǔ)償安置條例》《梧州市再生資源回收利用管理?xiàng)l例》等。

　　“行使地方立法權(quán)之后,可以結(jié)合當(dāng)?shù)亓⒎ㄐ枨?制定更加切合地方實(shí)際、更具有可操作性的地方性法規(guī),把各市改革發(fā)展的有關(guān)事項(xiàng)納入法治化軌道,引領(lǐng)和推動(dòng)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！标悅バ劢榻B說。

　　對(duì)于廣西其他7個(gè)未申報(bào)地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市,自治區(qū)人大常委會(huì)秘書長蔣明紅說,自治區(qū)人大常委會(huì)將對(duì)其籌備工作加強(qiáng)督促指導(dǎo),本著積極穩(wěn)妥的原則,按照成熟一批確定一批的工作思路,確保在2016年全國兩會(huì)召開前完成對(duì)所有設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的確定工作。

　　河南　多立管用的法　防止景觀式立法

　　城市:南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河市

　　時(shí)間:7月30日起分批行使地方立法權(quán)

　　亮點(diǎn):對(duì)大氣污染防治立法向霧霾宣戰(zhàn)

　　□法制網(wǎng)記者馬維博 □法制網(wǎng)通訊員陳波

　　7月30日下午,河南省十二屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過了《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于確定南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間的決定》。

　　地方立法權(quán)為何會(huì)“花落”這8個(gè)市?有了地方立法權(quán)之后,這8個(gè)市將在哪些領(lǐng)域立法?如何讓立法更具可操作性,多立“管用的法”,防止“景觀式立法”?

　　首批8市正式申報(bào)

　　修改后的立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。在此之前,河南省擁有地方立法權(quán)的只有省會(huì)鄭州和“較大的市”洛陽,而修改后的立法法施行后,河南省除了未設(shè)區(qū)的濟(jì)源市,其他15個(gè)省轄市都將擁有地方立法權(quán)。

　　為何南陽等8市能入圍河南省第一批擁有地方立法權(quán)的“大部隊(duì)”?河南省人大法制委員會(huì)主任委員陳鐵平說,省人大常委會(huì)積極推進(jìn)依法賦予設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)工作,今年年初就認(rèn)真謀劃穩(wěn)步推進(jìn)。3月至5月,河南省人大常委會(huì)安排法制委、法工委對(duì)全省15個(gè)設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、立法需求、立法能力等情況進(jìn)行了調(diào)查摸底。

　　陳鐵平稱,6月23日,河南省人大常委會(huì)召開了依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)工作會(huì)議,安排布置河南省15個(gè)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的申報(bào)準(zhǔn)備工作,要求申報(bào)第一批開始制定地方性法規(guī)的市應(yīng)于7月5日前向省人大常委會(huì)正式申報(bào)。

　　“此次會(huì)議后,各市積極進(jìn)行申報(bào)準(zhǔn)備,至7月5日,共有南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河等8個(gè)市人大常委會(huì)正式向省人大常委會(huì)申報(bào)作為第一批開始制定地方性法規(guī)的市?！标愯F平說。

　　多地立法宣戰(zhàn)霧霾

　　獲得地方立法權(quán)之后,南陽等8市將在哪些領(lǐng)域開展立法?

　　對(duì)各地的立法需求,河南省人大常委會(huì)評(píng)估組進(jìn)行了摸底。人們最為關(guān)注的霧霾問題,也是多地人大及其常委會(huì)關(guān)注的重點(diǎn),焦作、平頂山、開封3市都打算對(duì)大氣污染防治立法,通過行使地方立法權(quán)向霧霾宣戰(zhàn)。

　　據(jù)評(píng)估組介紹,南陽擬制定圍繞保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)歷史文化、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面的地方性法規(guī),提出3個(gè)立法項(xiàng)目;焦作擬制定城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、戶外廣告設(shè)置管理、城市水系建設(shè)與管理、北部山區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理、大氣污染防治、文化保護(hù)管理、非遺保護(hù)等方面的地方性法規(guī),提出14個(gè)立法項(xiàng)目;平頂山擬制定違法占地違法建設(shè)查處、大氣污染防治管理、文化保護(hù)等方面的地方性法規(guī),提出11個(gè)立法項(xiàng)目;開封擬制定古城保護(hù)、大氣污染防治等方面的地方性法規(guī),提出13個(gè)立法項(xiàng)目;安陽擬制定城市園林綠化等方面的地方性法規(guī),提出8個(gè)立法項(xiàng)目;鶴壁擬制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)、大伾山景區(qū)保護(hù)等方面的地方性法規(guī),提出12個(gè)立法項(xiàng)目;駐馬店擬制定市容市貌管理、板橋薄山水庫水源地保護(hù)等方面的地方性法規(guī),提出33個(gè)立法項(xiàng)目;漯河擬制定沙澧河風(fēng)景區(qū)管理、名人故居墓地保護(hù)管理等方面的地方性法規(guī),提出15個(gè)立法項(xiàng)目。

　　設(shè)立立法專門機(jī)構(gòu)

　　要獲得立法權(quán),不光要積極申報(bào)準(zhǔn)備,還要具備一定的“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”。目前,南陽等8市人民代表大會(huì)已成立或者已經(jīng)市委同意設(shè)立法制委員會(huì)。

　　具體來說,南陽市人大2004年已經(jīng)設(shè)立法制委員會(huì),焦作市人大今年4月設(shè)立法制委員會(huì)。另外,平頂山市委今年6月中旬批準(zhǔn)市人大設(shè)立法制委員會(huì),開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河5市市委均已批準(zhǔn)市人大設(shè)立法制委員會(huì),只待人民代表大會(huì)通過。

　　而在人員配備方面,8市的人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)均已經(jīng)編辦發(fā)文設(shè)立,配備編制、工作人員7至12名,目前大部分工作人員都已到位,多數(shù)具備法學(xué)學(xué)歷。

　　這8個(gè)市中,有的還參加過河南省人大常委會(huì)的立法活動(dòng),具有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。比如,開封市人大常委會(huì)參與制定了《河南省開封城墻保護(hù)條例》,焦作市人大常委會(huì)參與制定了《河南省云臺(tái)山景區(qū)保護(hù)條例》。

　　完善立法評(píng)估機(jī)制

　　獲得地方立法權(quán)有何重大意義?河南省委書記、省人大常委會(huì)主任郭庚茂在省十二屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議閉幕時(shí)的講話中進(jìn)行了闡釋?！巴七M(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作,是貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神和省委九屆九次全會(huì)精神、全面推進(jìn)依法治省的實(shí)際行動(dòng),也是落實(shí)新修改的立法法要求、進(jìn)一步健全和完善地方立法權(quán)的重要舉措,對(duì)于加強(qiáng)河南省特別是設(shè)區(qū)的市民主法治建設(shè),具有里程碑式的重大意義。”郭庚茂說。

　　有了地方立法權(quán),下面就要看能不能“立良法”“立管用的法”了。在地方立法過程中,如果不考慮實(shí)際操作的可行性,不重視法律的實(shí)施效果,而片面追求“花架子”,就會(huì)出現(xiàn)“景觀式立法”。

　　如何防止這種情況出現(xiàn)?如何提高地方立法的可操作性?河南省人大常委會(huì)提出,要完善立法的起草、論證、聽證、評(píng)估、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)草案,探索嘗試委托第三方研究起草。要建立健全地方國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及重大利益調(diào)整的論證咨詢機(jī)制,廣泛聽取專家、學(xué)者、執(zhí)法者和市民的意見。