以“一事一法”為特點(diǎn)，一個(gè)災(zāi)種由一部法律作出規(guī)定，一部法律又由一個(gè)部門(mén)來(lái)執(zhí)行，可能導(dǎo)致一旦出現(xiàn)新的災(zāi)種，應(yīng)對(duì)工作將面臨無(wú)法可依的局面。單行法應(yīng)付不了難以預(yù)測(cè)的巨災(zāi)，急需綜合性的法律體系。

　　由于國(guó)家立法層面缺少一部調(diào)整災(zāi)害救助關(guān)系的災(zāi)害救助法，災(zāi)害救助的“救急”色彩較濃，制度化的水平不高。有必要根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律規(guī)定，適時(shí)制定災(zāi)害救助法，明確政府在災(zāi)害救助中的職責(zé)、受災(zāi)群眾在災(zāi)害救助中的相關(guān)權(quán)利以及災(zāi)害救助的程序、標(biāo)準(zhǔn)和法律糾紛處理機(jī)制

　　□　法制網(wǎng)記者　陳磊 □　法制網(wǎng)實(shí)習(xí)生　陳佳韻

　　截至5月10日13時(shí)，福建省三明市泰寧縣開(kāi)善鄉(xiāng)池潭村“5·8”泥石流災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)已發(fā)現(xiàn)35具遇難者遺體，尚有失聯(lián)人員1名。

　　5月8日凌晨5時(shí)許，福建省泰寧縣開(kāi)善鄉(xiāng)因暴雨發(fā)生泥石流災(zāi)害，造成中國(guó)華電集團(tuán)所屬池潭水電廠擴(kuò)建工程項(xiàng)目部辦公樓和工地宿舍被埋。5月9日，國(guó)務(wù)院工作組對(duì)福建泰寧“5·8”地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了實(shí)地踏勘。經(jīng)調(diào)查，初步認(rèn)定此次地質(zhì)災(zāi)害為泥石流。目前，泰寧泥石流災(zāi)害的救援仍在有序進(jìn)行中。

　　將視角從福建移開(kāi)，5月以來(lái)，南方多省份遭遇強(qiáng)降水，數(shù)十萬(wàn)人受災(zāi)：截至5月9日17時(shí)，暴雨洪澇等災(zāi)害已致江西9個(gè)設(shè)區(qū)市31個(gè)縣(市、區(qū))51.6萬(wàn)人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡3人。江西省啟動(dòng)救災(zāi)四級(jí)應(yīng)急響應(yīng);5月4日以來(lái)，廣西壯族自治區(qū)百色、河池、桂林等7市24個(gè)縣遭受風(fēng)雹和暴雨洪澇災(zāi)害，最新統(tǒng)計(jì)已造成26.61萬(wàn)人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)1人死亡、1人失蹤。廣西已啟動(dòng)洪澇災(zāi)害Ⅳ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。

　　面對(duì)嚴(yán)峻自然災(zāi)害形勢(shì)，防災(zāi)減災(zāi)顯得格外重要。

　　九成縣市受自然災(zāi)害影響

　　泥石流，經(jīng)常發(fā)生在峽谷地區(qū)或者其他地形險(xiǎn)峻地區(qū)，因?yàn)楸┯昊蚱渌匀粸?zāi)害引發(fā)山體滑坡并攜帶有大量泥沙以及石塊形成泥石洪流，是山區(qū)最嚴(yán)重的自然災(zāi)害。

　　公開(kāi)資料顯示，我國(guó)有泥石流溝1萬(wàn)多條，其中的大多數(shù)分布在四川、云南、甘肅等地。由此導(dǎo)致我國(guó)有上百個(gè)縣(市)受到泥石流的潛在威脅。

　　2008年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)多次發(fā)生死亡20人以上的泥石流自然災(zāi)害。

　　2008年11月，云南省多地出現(xiàn)嚴(yán)重泥石流自然災(zāi)害，導(dǎo)致35人死亡，107萬(wàn)多人受災(zāi)。

　　2010年8月，四川省甘南藏族自治州舟曲縣突降強(qiáng)降雨，發(fā)生泥石流災(zāi)害，導(dǎo)致上千人死亡。

　　2013年7月，甘肅省天水市發(fā)生泥石流災(zāi)害，至少造成24人死亡。

　　不獨(dú)是泥石流，我國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)，是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，幾乎每年都會(huì)發(fā)生重特大自然災(zāi)害。

　　今年1月，民政部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)辦公室發(fā)布統(tǒng)計(jì)顯示，2015年，我國(guó)各類自然災(zāi)害共造成全國(guó)18620.3萬(wàn)人次受災(zāi)，819人死亡，148人失蹤，644.4萬(wàn)人次緊急轉(zhuǎn)移安置;直接經(jīng)濟(jì)損失2704.1億元。

　　2015年，全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的近2500個(gè)縣(市、區(qū))不同程度受到自然災(zāi)害影響，受災(zāi)縣數(shù)約占全國(guó)縣級(jí)行政區(qū)總數(shù)的90%。

　　今年的自然災(zāi)害形勢(shì)也很?chē)?yán)峻。

　　今年4月，民政部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)辦公室發(fā)布一季度自然災(zāi)害情況顯示，一季度，我國(guó)自然災(zāi)害以低溫冷凍、雪災(zāi)、洪澇和地質(zhì)災(zāi)害為主，干旱、風(fēng)雹、地震和森林火災(zāi)等災(zāi)害也均有不同程度發(fā)生。

　　經(jīng)核定，各類自然災(zāi)害共造成全國(guó)1397.2萬(wàn)人次受災(zāi)，51人因?yàn)?zāi)死亡;直接經(jīng)濟(jì)損失184.5億元。

　　此外，5月7日以來(lái)，我國(guó)江南中部南部、華南北部等地出現(xiàn)強(qiáng)降水，其中廣西北部、湖南南部、江西中部北部、福建西北部等地部分地區(qū)降了暴雨到大暴雨。

　　5月9日，泰寧“5·8”地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生第二天，國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室通報(bào)，國(guó)家防總已派出8個(gè)工作組分赴浙江、福建、江西、湖南、廣東、廣西、四川、貴州等省區(qū)協(xié)助開(kāi)展強(qiáng)降雨防災(zāi)抗災(zāi)工作。

　　我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)基本法仍缺位

　　我國(guó)在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的同時(shí)，自上世紀(jì)90年代開(kāi)始逐步建立防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律體系。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)莫紀(jì)宏告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，2007年11月1日生效的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，作為政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的一般性法律，對(duì)政府在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中的職權(quán)和職責(zé)作了明確規(guī)定。

　　莫紀(jì)宏說(shuō)，除此之外，我國(guó)目前應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害類的法律有防洪法、防沙治沙法、防震減災(zāi)法、氣象法等，法規(guī)有《破壞性地震應(yīng)急條例》、防汛條例、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、《森林防火條例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等。

　　莫紀(jì)宏曾擔(dān)任《破壞性地震應(yīng)急條例》立法起草小組副組長(zhǎng)，防震減災(zāi)法立法起草小組成員。

　　“應(yīng)對(duì)地震、火災(zāi)、洪旱、臺(tái)風(fēng)、泥石流、沙塵暴等常規(guī)自然災(zāi)害，我國(guó)已經(jīng)基本做到一事一法。”中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮說(shuō)。

　　中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)專家委名譽(yù)顧問(wèn)應(yīng)松年表示：“以‘一事一法’為特點(diǎn)，一個(gè)災(zāi)種由一部法律作出規(guī)定，一部法律又由一個(gè)部門(mén)來(lái)執(zhí)行，可能導(dǎo)致一旦出現(xiàn)新的災(zāi)種，應(yīng)對(duì)工作將面臨無(wú)法可依的局面。”

　　應(yīng)松年認(rèn)為：“單行法應(yīng)付不了難以預(yù)測(cè)的巨災(zāi)，急需綜合性的法律體系?！?/span>

　　莫紀(jì)宏對(duì)此表示贊同，基于自然災(zāi)害本身的特點(diǎn)來(lái)采取有效應(yīng)對(duì)措施，故有必要制定一部災(zāi)害對(duì)策基本法，將地震、洪水、臺(tái)風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)工作統(tǒng)一規(guī)定在一起，形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的整體法律制度，提升政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力。

　　莫紀(jì)宏建議，除了制定災(zāi)害對(duì)策基本法之外，應(yīng)該進(jìn)一步明確和健全自然災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)的組織機(jī)制。

　　莫紀(jì)宏說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的以部門(mén)為龍頭的自然災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)組織機(jī)制存在問(wèn)題。應(yīng)以大部委制度改革為契機(jī)，成立國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)(或部)，全面整合現(xiàn)有的由不同政府職能部門(mén)分別承擔(dān)的應(yīng)對(duì)職能，改變目前在自然災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)組織體制領(lǐng)域過(guò)于分散的弊端。

　　必須盡快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度

　　5月9日，國(guó)務(wù)院工作組針對(duì)現(xiàn)階段搶險(xiǎn)救災(zāi)進(jìn)展情況和下一步工作提出了意見(jiàn)和建議，其中之一是，妥善做好傷員救治和傷亡人員家屬安撫，把各種方案和預(yù)案制定得更細(xì)一些，考慮得更周全一些，穩(wěn)妥處理善后工作。

　　莫紀(jì)宏表示，雖然我國(guó)是世界上公認(rèn)的各種自然災(zāi)害(地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等)發(fā)生比較頻繁的國(guó)家，因?yàn)?zāi)損失十分巨大，自然災(zāi)害每年給我國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失都在1000億元以上，但相應(yīng)的保險(xiǎn)開(kāi)發(fā)程度卻非常低。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)字證實(shí)，對(duì)于自然災(zāi)害所造成的巨大財(cái)產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡，我國(guó)所采用的主要救助方式就是國(guó)家財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐款。

　　2008年，汶川大地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失8000多億元，保險(xiǎn)僅僅賠付20多億元，尚不足損失的零頭，占比約0.2%。

　　2010年8月發(fā)生的舟曲特大泥石流災(zāi)害中，所能評(píng)估的可賠付損失僅不超過(guò)1000萬(wàn)元，保險(xiǎn)賠付占舟曲泥石流災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的比率極低。

　　保險(xiǎn)在地震、臺(tái)風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害面前的“無(wú)力”狀況，恰是我國(guó)相關(guān)保險(xiǎn)制度缺位的寫(xiě)照。

　　莫紀(jì)宏表示，我國(guó)目前尚未制定災(zāi)害保險(xiǎn)法，大量的自然災(zāi)害所造成的財(cái)產(chǎn)損失還不能通過(guò)保險(xiǎn)制度來(lái)獲得理賠，災(zāi)害恢復(fù)和重建中災(zāi)民所需要的社會(huì)救助資金不足。

　　實(shí)際上，在應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害方面，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始探索建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。

　　2014年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》發(fā)布，其中明確要求建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、巨災(zāi)再保險(xiǎn)等制度，制定巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)。

　　其中提出，鼓勵(lì)各地根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探索對(duì)臺(tái)風(fēng)、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火災(zāi)等災(zāi)害的有效保障模式。

　　隨后，保監(jiān)會(huì)相關(guān)人士透露了我國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度三步走的“路線圖”，預(yù)計(jì)在2017年至2020年將全面實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。

　　保監(jiān)會(huì)相關(guān)人士介紹說(shuō)：“首先要推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度立法，以地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例作為突破口，將巨災(zāi)保險(xiǎn)納入法制化、規(guī)范化的災(zāi)后防范救助體系?！?/span>

　　“我們國(guó)家毫無(wú)疑問(wèn)必須要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。”中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授、中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)理事胡繼曄告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。胡繼曄在汶川大地震之后一直呼吁此事。

　　胡繼曄認(rèn)為，我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻繁的國(guó)家，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，不能僅靠商業(yè)保險(xiǎn)，必須依靠政府力量的參與，相當(dāng)于PPP來(lái)解決巨災(zāi)問(wèn)題。

　　胡繼曄表示，由于巨災(zāi)是比較大的自然災(zāi)害，政府應(yīng)該在巨災(zāi)保險(xiǎn)中也要承擔(dān)最后的再保險(xiǎn)人的角色，也就是說(shuō)前期由商業(yè)機(jī)構(gòu)和地方政府來(lái)完成，但是中央政府必須作為最后的巨災(zāi)再保險(xiǎn)人，比如說(shuō)只要發(fā)生像汶川大地震這樣的大型災(zāi)難，必須由國(guó)家出面。

　　莫紀(jì)宏認(rèn)為，應(yīng)該在認(rèn)真研究我國(guó)目前各種自然災(zāi)害成災(zāi)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，采取群眾自愿、政府補(bǔ)貼、保險(xiǎn)公司薄利等措施，提高災(zāi)害保險(xiǎn)理賠在災(zāi)害救助中的重要作用，盡早出臺(tái)災(zāi)害保險(xiǎn)法，進(jìn)一步擴(kuò)大災(zāi)害保險(xiǎn)的范圍，提高災(zāi)害保險(xiǎn)的救助功能。

　　胡繼曄向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，應(yīng)該按照巨災(zāi)保險(xiǎn)的思路，讓保險(xiǎn)公司提前介入，保險(xiǎn)公司為了防止賠付，利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)自然災(zāi)害作出相應(yīng)評(píng)估，這實(shí)際上是利用保險(xiǎn)的防控能力進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)。

　　災(zāi)害救助制度化水平有待提高

　　據(jù)福建泰寧泥石流災(zāi)害救援指揮部最新消息，截至5月10日13時(shí)，泰寧縣“5·8”泥石流自然地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)35具遇難者遺體，仍有1名失聯(lián)人員。

　　逝去的生命已然無(wú)可挽回，更重要的是如何盡量避免此類事情再次發(fā)生。

　　從事地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防研究的人士認(rèn)為，防災(zāi)的要害是避災(zāi)，避災(zāi)的要害是預(yù)警。

　　一個(gè)成功的例子是，2010年8月13日凌晨，四川省綿竹市清平鄉(xiāng)突發(fā)特大山洪泥石流災(zāi)害，379戶房屋受損。在泥石流暴發(fā)之前，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心啟動(dòng)了防災(zāi)預(yù)案，提前發(fā)出預(yù)警，隨后，有關(guān)部門(mén)組織3000余名群眾轉(zhuǎn)移到安全地帶。

　　資料顯示，日本非常重視強(qiáng)化防災(zāi)救災(zāi)知識(shí)的普及教育，支持民間自發(fā)的防災(zāi)活動(dòng)。日本還建立了相關(guān)的培訓(xùn)制度和協(xié)作體制。日本兒童從小就要接受防災(zāi)教育，并將防災(zāi)教育內(nèi)容列入了國(guó)民小學(xué)生教育課程。

　　莫紀(jì)宏建議，我國(guó)亟需強(qiáng)化防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)教育，建立完善的防災(zāi)教育機(jī)制，通過(guò)廣播電視、因特網(wǎng)等傳播媒介廣為宣傳，不斷強(qiáng)化公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力和水平。

　　今年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)修訂后的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，其宗旨在于建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)重大自然災(zāi)害救助體系和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范應(yīng)急救助行為，提高應(yīng)急救助能力。

　　但在莫紀(jì)宏看來(lái)，由于國(guó)家立法層面缺少一部調(diào)整災(zāi)害救助關(guān)系的災(zāi)害救助法，災(zāi)害救助的“救急”色彩較濃，制度化的水平不高。由此導(dǎo)致的結(jié)果之一是，地方政府在災(zāi)害救助過(guò)程中缺少統(tǒng)一部署，往往是情況緊急時(shí)就多投入，情況一般時(shí)就少投入，災(zāi)害救助的政策性因素影響較大。

　　莫紀(jì)宏建議，有必要根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律規(guī)定，適時(shí)制定災(zāi)害救助法，明確政府在災(zāi)害救助中的職責(zé)、受災(zāi)群眾在災(zāi)害救助中的相關(guān)權(quán)利以及災(zāi)害救助的程序、標(biāo)準(zhǔn)和法律糾紛處理機(jī)制。

　　由此，包括在泰寧縣“5·8”泥石流災(zāi)害中受災(zāi)的群眾，都將依法獲得應(yīng)有的救助。