? ? 法制網(wǎng)記者　蒲曉磊

　　引言

　　制定行政訴訟法，建立“民告官”的行政訴訟制度，開啟保護行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的司法途徑；

　　針對行政處罰、行政強制、行政許可，陸續(xù)出臺行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律，解決了市場對行政法治的最迫切需求；

　　立法法的制定和修改，為解決立法中存在的部門利益主導(dǎo)傾向問題，推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法提供了制度保障……

　　改革開放的40年，是行政法治從重建走向完善的40年。經(jīng)過40年的發(fā)展，行政法體系已經(jīng)基本形成。

　　1978年，已經(jīng)是中學(xué)老師的姜明安，成為北京大學(xué)的一名學(xué)生，他也是高考恢復(fù)后第一批大學(xué)生中的一員。

　　回顧40年前那段大學(xué)生活，已經(jīng)成為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任的姜明安，對講課激情四射的龔祥瑞老師印象深刻，“他是我從事行政法的引路人，我是在他的課上第一次知道‘行政法’這個詞”。

　　選擇從事行政法研究的姜明安，在當時卻不得不面臨現(xiàn)實的窘迫——那時幾乎沒有一部真正稱得上現(xiàn)代行政法的法律，絕大多數(shù)高校都沒有開設(shè)這門課，法院更沒有行政審判庭……在當時，行政法屬于“冷門專業(yè)中的冷門”。

　　就是在這樣的環(huán)境下，我國改革開放后的行政法立法開始啟動。

　　如今，40年過去，行政法體系的基本框架已經(jīng)搭建完成，行政法治的基本原則已經(jīng)確立，法治政府建設(shè)的藍圖已然繪制。

　　回望40年改革開放歷程，行政法立法的腳步始終鏗鏘有力，始終把推動改革、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定作為根本任務(wù)，也為新時代推進全面依法治國奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　行政訴訟法

　　政府應(yīng)依法行政逐步成共識

　　1982年，姜明安從北京大學(xué)法律學(xué)系畢業(yè)，留校任教。工作之初，姜明安向憲法教研室提出了獨立研究行政法的要求，時任教研室主任肖蔚云和副主任羅豪才，應(yīng)允了他。

　　姜明安認為，中國要實行法治，當時最大、最艱巨的任務(wù)是立法，尤其是行政法立法。

　　事實證明，姜明安的觀點，契合了改革開放后立法工作的需要。

　　1986年10月，在時任全國人大法律委員會顧問陶希晉的提議下，全國人大常委會組建行政立法研究組，研究組成員共14人。

　　行政立法研究組的主要任務(wù)，是為重要的行政法提供毛坯。

　　最初，行政立法研究組試圖起草一個法典式的行政法通則，既包括基本的行政實體法，也包括行政程序法和行政訴訟法。

　　然而，立法工作進行了一段時間后，研究組成員發(fā)現(xiàn)，要在短期內(nèi)搞出一個兼具行政實體法和行政程序法的大而全法典，工程太大，當時條件不具備，且沒有經(jīng)驗，故不得不改弦易轍。

　　在與全國人大常委會法工委協(xié)商后，研究組決定，改變思路，先程序、后實體，暫且放下大而全的法典而先搞單行法。

　　1987年2月，行政立法研究組開始起草行政訴訟法試擬稿。

　　1988年11月，行政訴訟法草案全文刊登于《人民日報》，在全國范圍內(nèi)征求意見。

　　“草案公布后，反對聲很大。”姜明安回憶說，許多政府機關(guān)和政府工作人員不想當被告，覺得當被告丟人。“全國各地的干部，寄了上千封信到中央，他們不理解，人民政府為人民，人民怎么還會告政府？他們的意思是，社會主義中國不能搞‘民告官’制度”。

　　“這么大一支行政隊伍，這么多人有意見，這是不能不研究考慮的。我聽說，有一個省曾經(jīng)聯(lián)名給中央寫過信，大概意思是說你要實施這樣的東西，我們有可能當被告，我不干了。結(jié)果，總理明確表態(tài)，行政訴訟法是必要的?！爆F(xiàn)為中國政法大學(xué)終身教授的應(yīng)松年回憶道。

　　1989年4月，行政訴訟法出臺，“民告官”時代就此開啟。

　　作為行政立法研究組的第一個成果，行政訴訟法的出臺有著重要意義。自此之后，法治在中國日益受到重視，舉國上下對政府應(yīng)當依法行政逐步形成共識。于是，行政復(fù)議、國家賠償?shù)葯?quán)利救濟的立法也被提上議事日程。

　　“行政訴訟法規(guī)定，政府違法的具體行政行為給公民造成損失的，要賠償，所以有了國家賠償法。行政訴訟法規(guī)定，違法的具體行政行為要撤銷，所以有了行政處罰法、行政許可法和行政強制法?！苯靼舱f，行政訴訟法確立的“民告官”制度，把政府部門一步一步“逼”向了依法行政之路。

　　“行政三法”

　　適應(yīng)改革開放快速發(fā)展需要

　　正如姜明安所言，行政訴訟法的出臺，倒逼國家賠償法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法等一系列行政法單行法提上立法日程。

　　1995年1月1日，國家賠償法正式施行。

　　國家賠償法規(guī)定，國家侵犯公民權(quán)益要依法承擔(dān)賠償責(zé)任，公民因國家侵權(quán)行為受到損害，有要求國家賠償?shù)臋?quán)利。

　　在姜明安看來，這部法律的出臺具有里程碑式的意義，“它奠定了建設(shè)社會主義法治國家、法治政府的理論基礎(chǔ)”。

　　在國家賠償法出臺后，行政立法研究組原本希望制定出一部專門的行政程序法。但是，在我國國民程序觀念與意識還相當薄弱的大背景下，行政程序法的制定時機遠未成熟。

　　“于是，研究組決定化整為零，先把對市場經(jīng)濟和公民權(quán)益影響最大的幾個行政行為單獨列出先行規(guī)范，并且是對其實體和程序一道規(guī)范。當時認為，這樣的行政行為主要是行政處罰、行政強制、行政許可、行政收費四個方面?！睉?yīng)松年說。

　　由此，被稱為“行政三法”的行政處罰法、行政許可法、行政強制法陸續(xù)出臺，成為規(guī)范行政權(quán)行使的重要法律。而且，三部法律都富有中國特色。

　　在這三部法律中，研究組將目標首先鎖定在了行政處罰法。究其原因，主要是實踐中行政處罰情況極為混亂。在應(yīng)松年的記憶里，當時甚至出現(xiàn)了連鄉(xiāng)政府都可以規(guī)定罰多少錢的情況，而且沒有任何程序規(guī)定。

　　于是，研究組按照當時的實際情況，優(yōu)先制定了行政處罰法，并對處罰種類、處罰設(shè)定權(quán)、作出處罰決定的程序、處罰決定的執(zhí)行這四個問題作了明確規(guī)定。

　　值得一提的是，行政處罰法規(guī)定，處罰必須要說明理由，聽取相對人意見，嚴重的處罰還要聽證。這是中國立法第一次引入聽證。

　　應(yīng)松年說，行政處罰法中還有一個重要的、屬于中國特有的特點，這就是第十六條關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。由于我國實踐中存在職權(quán)分散現(xiàn)象，因而一個違法行為常引起數(shù)個行政機關(guān)的多頭執(zhí)法。對此，行政處罰法特別作出規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。正是在這一規(guī)定的規(guī)范下，我國逐漸形成了綜合行政執(zhí)法制度，城市執(zhí)法有了很大的改善和發(fā)展。

　　行政處罰法之后，行政許可法出臺。應(yīng)松年對這部法律的評價是：世界上獨一無二的規(guī)范行政許可制度的共同行政行為法。

　　“我國在計劃經(jīng)濟時期，審批、許可極多。進入市場經(jīng)濟后，新的許可也有所發(fā)展，因此許可制度混亂、泛濫，亟需一部統(tǒng)一的許可法進行規(guī)制，以期在短期內(nèi)理順我國行政許可的體制、制度，使我國經(jīng)濟社會走上法治的軌道。”應(yīng)松年說。

　　2011年完成的行政強制法，也被應(yīng)松年用“世界上獨一無二”來形容：行政強制法把行政強制分為行政強制執(zhí)行和行政強制措施。就行政強制執(zhí)行而言，我國的體制在世界上也是獨一無二的。

　　“行政三法”的制定，不僅適應(yīng)了改革開放后市場經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，還促進了立法法的制定。

　　“行政處罰法成功實施后，立法機關(guān)深感有必要將我國的立法體制和制度作出明確統(tǒng)一的規(guī)定，于是就在2000年制定了立法法，全面規(guī)范了我國立法的體制、原則、基本制度以及違憲、違法的審查制度等等，使立法進一步走上了科學(xué)化、民主化和法治化的道路。這也極富中國特色?！睉?yīng)松年說。

　　中國的行政法治，走出了一條富有中國特色的創(chuàng)新之路。

　　 法治政府建設(shè)

　　對全面深化改革具有保障作用

　　談中國的行政法治，不得不提及“民告官”第一案。

　　1988年8月25日，能容納千人的浙江省溫州市蒼南縣電影院被擠得水泄不通。蒼南縣農(nóng)民包鄭照不滿自家房屋被拆，將縣政府告上了法庭。這起“民告官”第一案在此開庭。

　　開庭前，對于蒼南縣原縣長黃德余出庭應(yīng)訴的問題，縣里四套班子百分之七八十的領(lǐng)導(dǎo)都提出了反對意見，理由是怕他有一兩句話講不好，被輿論抓住漏洞后放大開來，有損政府形象。幾經(jīng)研究，黃德余還是決定親自出庭應(yīng)訴。

　　黃德余30年前的舉動，在如今看來也頗為不易。即使在行政訴訟法出臺后，很多行政機關(guān)負責(zé)人也還做不到出庭應(yīng)訴。盡管此案最終以包鄭照敗訴而告終，但是“民告官”第一案產(chǎn)生的社會影響客觀上成為推動行政法治進步的強大力量。

　　1989年，就在此案發(fā)生的第二年，《中華人民共和國行政訴訟法》在七屆全國人大二次會議上獲得通過，從此“民告官”實現(xiàn)了有法可依。

　　2014年，行政訴訟法在施行20多年后進行了首次修改。對于“告官不見官”這個突出問題，修改后的行政訴訟法明確規(guī)定：被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。無正當理由拒不到庭的，法院可以將拒不到庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或被告上級機關(guān)提出依法給予其處分的司法建議。

　　不僅是規(guī)定“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當出庭應(yīng)訴”，從擴大受案范圍到完善管轄制度，從改進立案制度到強化責(zé)任人拒不執(zhí)行的責(zé)任，行政訴訟法的多處修改都直擊法律實施中的軟肋，使得“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題得到緩解。

　　行政訴訟法修改一年后，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議舉行全體會議，會議經(jīng)表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。

　　“立法法的修改，對于解決立法中存在的部門主導(dǎo)傾向的問題，對于解決立法效率和質(zhì)量問題，有著舉足輕重的作用?！苯靼舱f。

　　“例如，在現(xiàn)行立法實踐中，一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章存在著‘任性’限制公民權(quán)利、自由和擴大自身權(quán)力、權(quán)利的現(xiàn)象，屢遭人詬病。為盡量消除這種現(xiàn)象，這次立法法修改，分別對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章調(diào)整事項的范圍和界限加大了限制?！苯靼才e例說。

　　無論是修改行政訴訟法來破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題，還是修改立法法以完善立法體制，都是黨的十八大以來法治建設(shè)進入快車道的一個縮影。

　　“黨的十八大以來，我們黨全面推進依法治國，進一步提出堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，法治政府建設(shè)的藍圖更為清晰、成效更為顯著?！敝袊ù髮W(xué)副校長、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長馬懷德教授說。

　　對于建設(shè)法治政府的意義，馬懷德認為，法治政府建設(shè)對于推進全面深化改革具有重要的支撐和保障作用，處理好兩者之間的關(guān)系，必須堅持幾項原則：重大改革要于法有據(jù)，取得法律的支持；改革的成果要及時上升為法律；立法要及時適應(yīng)改革的需求。

　　結(jié)語

　　改革開放以來，全國人大及其常委會著力加強行政立法，極大地推進了依法行政和法治政府建設(shè)的進程。在回望我國全面依法治國取得的重大成就時，行政立法鏗鏘有力的步伐一路相伴。行進在富有中國特色創(chuàng)新發(fā)展之路上的行政法，始終把推動改革、促進發(fā)展、保護權(quán)益、維護穩(wěn)定作為根本任務(wù)，融入豐富多彩的行政法治建設(shè)實踐，直面制度變革中需要解決的各種現(xiàn)實問題，為改革開放提供了有力支撐。