“行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制研究”課題舉行專(zhuān)題研討會(huì)

　　2015年7月1日-2日，最高人民檢察院理論所副所長(zhǎng)謝鵬程主持的中國(guó)法學(xué)會(huì)“深入研究黨的十八屆四中全會(huì)精神”重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)課題——《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制研究》專(zhuān)題研討會(huì)在云南臨滄市隆重召開(kāi)。全國(guó)政協(xié)委員、云南省政協(xié)副主席、云南省檢察院副檢察長(zhǎng)倪慧芳出席會(huì)議并作了重要講話(huà)。中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部副主任彭伶參加。

　　最高人民檢察院理論所副所長(zhǎng)謝鵬程在開(kāi)幕式致辭中指出，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提出了三項(xiàng)明確要求，這些重大改革部署，是黨中央對(duì)促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法和依法行政，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督，維護(hù)憲法和法律權(quán)威而作出的重大制度設(shè)計(jì)，也是對(duì)加強(qiáng)檢察監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系重要探索的提煉、總結(jié)，對(duì)加強(qiáng)行政檢察工作提出了更高的要求。當(dāng)前，形勢(shì)和任務(wù)已經(jīng)發(fā)生深刻變化，認(rèn)識(shí)和措施要跟上時(shí)代的步伐，隨著修改后刑事訴訟法的正式實(shí)施和四中全會(huì)各項(xiàng)重大部署的逐步落實(shí)，行政檢察工作的內(nèi)涵和外延發(fā)生新的重大的變化。這些變化決定了行政檢察工作的方向和內(nèi)容，對(duì)于完善行政檢察制度乃至中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度具有重要意義。

　　此次全國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制專(zhuān)題研討會(huì)是一次學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)研討與改革經(jīng)驗(yàn)交流相結(jié)合的會(huì)議，也是根據(jù)中國(guó)法學(xué)會(huì)課題管理要求召開(kāi)的階段性成果論證和修改完善的會(huì)議。會(huì)議的召開(kāi)，一是展示課題研究的階段性成果，接受與會(huì)專(zhuān)家檢察官的批評(píng)。二是邀請(qǐng)檢察系統(tǒng)對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制有研究的檢察官和有改革探索的檢察院發(fā)表意見(jiàn)和介紹經(jīng)驗(yàn)，集思廣益、深化研究。三是宣傳、推廣有關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制改革的理論成果和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明今年5月在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會(huì)上的講話(huà)精神，把行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的改革探索和理論研究水平提高到新的高度。

　　本次會(huì)議圍繞行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制比較研究、中國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制約機(jī)制的歷史發(fā)展、近年來(lái)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制探索實(shí)踐的實(shí)證分析、健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策建議等方面內(nèi)容展開(kāi)討論，與會(huì)專(zhuān)家主張對(duì)應(yīng)實(shí)踐難點(diǎn)尋找完善路徑。

　　為什么要加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

　　何謂行政執(zhí)法，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界意見(jiàn)不一。與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，行政執(zhí)法是行政組織依照法定權(quán)限和程序行使行政權(quán)，管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。反之，就是違法行政。行政權(quán)力是最容易膨脹的權(quán)力，如何制約這一權(quán)力的行使，正是行政執(zhí)法監(jiān)督的意義所在。

　　“法治的精髓就是制約和監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員。行政權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制不健全，就不可能實(shí)行依法行政，也不可能有法治政府?！弊罡邫z檢察理論研究所副所長(zhǎng)謝鵬程認(rèn)為，有必要加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)。其一，行政執(zhí)法作為一種權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約，否則會(huì)導(dǎo)致腐敗和濫用。其二，行政執(zhí)法作為行政職能應(yīng)當(dāng)受到立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，這種監(jiān)督制約可以督促行政組織及其工作人員積極地、自覺(jué)地、嚴(yán)格地執(zhí)行并遵守國(guó)家的法律、法規(guī)，依法履行管理職權(quán)，防止和糾正違法的行政執(zhí)法行為，保障公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)利。其三，全面推進(jìn)依法治國(guó)要求必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機(jī)制。目前我國(guó)已經(jīng)建立起內(nèi)外結(jié)合、上下配套、縱橫交錯(cuò)的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但現(xiàn)行的行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)仍存在不少問(wèn)題，具體表現(xiàn)為:人大監(jiān)督力度不足，監(jiān)督缺乏經(jīng)常性;內(nèi)部監(jiān)督封閉，缺乏獨(dú)立性，公開(kāi)性和透明度都不高，監(jiān)督容易被抵消;社會(huì)與公民監(jiān)督薄弱，監(jiān)督疲軟乏力;監(jiān)督環(huán)節(jié)單一，運(yùn)行單向，監(jiān)督缺乏全面性;偏重于事后監(jiān)督，事前監(jiān)督和事中監(jiān)督非常薄弱。

　　謝鵬程認(rèn)為，上述問(wèn)題使得行政機(jī)關(guān)的權(quán)力沒(méi)有受到有效的監(jiān)督制約，需要探索一種相對(duì)直接有效的監(jiān)督方式。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(下稱(chēng)《決定》)就強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約提出了三項(xiàng)明確的要求:第一，“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”;第二，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”;第三，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。這就要求建立健全行政強(qiáng)制措施司法監(jiān)督、督促糾正行政違法行為和行政公益訴訟三項(xiàng)制度。這些重大改革部署，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)行政檢察工作提出了更高的要求。在這種背景下，建立健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制，符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，符合全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本要求。

　　江蘇省檢察院檢察委員會(huì)委員尹吉認(rèn)為，《決定》明確提出檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施等行政違法行為實(shí)行監(jiān)督，為豐富檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)涵，科學(xué)配置具有中國(guó)特色的檢察權(quán)能提供了重要依據(jù)。他認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的憲法地位具有實(shí)施行政法律監(jiān)督的基礎(chǔ)條件，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與訴訟監(jiān)督將成為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)，在立法發(fā)展中，行政法律監(jiān)督將回歸到檢察權(quán)首位。

　　湖北省檢察院副檢察長(zhǎng)鄭青認(rèn)為，近日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)工作。這一授權(quán)，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)，也為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在獲取合理性、正當(dāng)性之外，獲得合法性提供了路徑指引，也為實(shí)踐探索和理論探討指明了方向。

　　如何界定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、方式與手段

　　行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督是不是一回事，如何厘清相關(guān)概念?與會(huì)人員對(duì)此展開(kāi)討論。

　　河北省衡水市檢察院法律政策研究室副主任劉芮認(rèn)為，從外在形式上講，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是以檢察機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體，以行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法人員為監(jiān)督對(duì)象，以廣義的行政執(zhí)法行為的合法性為監(jiān)督內(nèi)容。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是行政執(zhí)法監(jiān)督的下位概念，是行政執(zhí)法監(jiān)督體系的組成部分。需要注意的是，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法主體的行政執(zhí)法行為所進(jìn)行的監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督則主要指的是檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)行政訴訟活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)訴訟外法律監(jiān)督的范疇，而行政訴訟檢察監(jiān)督則是檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

　　謝鵬程提出，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督并非“一般監(jiān)督”，一般監(jiān)督的權(quán)力范圍過(guò)于寬泛，既不具備實(shí)施條件，也不符合依法治國(guó)的理念。依據(jù)《決定》要求，對(duì)督促糾正行政違法行為強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)要素:一是檢察機(jī)關(guān)在“履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)”，二是針對(duì)行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)”，對(duì)此要準(zhǔn)確把握。

　　行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍如何界定?“對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)含的權(quán)能之一?！焙笔∥錆h市漢陽(yáng)區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)陳重喜認(rèn)為，“廣度上，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督原則上限于對(duì)具體行政行為的程序問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，在法定例外情形下可以突破這些領(lǐng)域。深度上，其得限于對(duì)合法性的監(jiān)督，止步于對(duì)合理性的監(jiān)督;側(cè)重上，其應(yīng)側(cè)重于從保護(hù)公共利益、個(gè)人利益的角度進(jìn)行全局性監(jiān)督?！弊罡邫z檢察理論研究所韓成軍認(rèn)為，在我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的確定上，必須堅(jiān)持有限性原則，范圍要適當(dāng)，該管則管，不該管時(shí)堅(jiān)決不越雷池一步，讓監(jiān)督權(quán)在可控的情況下發(fā)揮功效。

　　行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式有哪些? 謝鵬程認(rèn)為，從廣義上理解，以監(jiān)督對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式進(jìn)行分類(lèi)，可概括為以下七種:職務(wù)犯罪偵查;抗訴;對(duì)行政機(jī)關(guān)不移送犯罪案件的監(jiān)督;對(duì)行政訴訟中行政機(jī)關(guān)干預(yù)審判的監(jiān)督;對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督;對(duì)行政違法行為的監(jiān)督;提起行政公益訴訟。后三項(xiàng)探索與《決定》的要求是一致的，第2項(xiàng)與第4項(xiàng)立足于訴訟程序，把檢察監(jiān)督的觸角向行政執(zhí)法領(lǐng)域作了適當(dāng)?shù)难由臁６鴱男姓?zhí)法檢察監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制來(lái)看，檢察監(jiān)督手段主要有如下五種:一是對(duì)行政執(zhí)法情況的知情權(quán)。二是對(duì)行政執(zhí)法案卷材料的調(diào)取權(quán)。三是對(duì)糾正違法行政執(zhí)法的建議權(quán)。四是對(duì)行政執(zhí)法的公訴權(quán)。五是對(duì)行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。

　　從哪些方面入手健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制

　　近年來(lái)，一些地方檢察機(jī)關(guān)積極探索建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制，為行政權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的完善和相關(guān)理論創(chuàng)新提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成功范例。

　　在制度層面，與會(huì)專(zhuān)家介紹，雖然行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在法律層面上仍然缺少系統(tǒng)、明確的規(guī)定，但近年來(lái)一些地方依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，在制度規(guī)范建設(shè)方面進(jìn)行了積極的探索嘗試。例如，山東省檢察院、省監(jiān)察廳、省政府法制辦于2014年聯(lián)合制定《關(guān)于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見(jiàn)》;2015年初浙江省檢察院和省政府法制辦聯(lián)合制定《關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，等等。不過(guò)，也有與會(huì)者提出，從依法治國(guó)、依憲治國(guó)的角度審視，相關(guān)規(guī)范性文件的合法性仍然存有疑問(wèn)，其位階不高，缺乏剛性的約束力，難以保證監(jiān)督的效果。

　　在工作機(jī)制層面上，各地檢察機(jī)關(guān)摸索出了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于線(xiàn)索的發(fā)現(xiàn)渠道主要有:一是通過(guò)行政執(zhí)法信息平臺(tái)共享機(jī)制發(fā)現(xiàn)。二是通過(guò)行政執(zhí)法信息的報(bào)備機(jī)制發(fā)現(xiàn)。三是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移送機(jī)制發(fā)現(xiàn)。在案件辦理與審查機(jī)制、監(jiān)督處理機(jī)制、效力保障機(jī)制等方面，湖北等地檢察機(jī)關(guān)的做法給予諸多啟發(fā)。據(jù)湖北省檢察院助理檢察員周偉介紹，湖北省檢察機(jī)關(guān)在探索對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)等違法情形進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，對(duì)于對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的監(jiān)督，明確提出監(jiān)督的場(chǎng)域?yàn)椤安檗k貪污賄賂和瀆職侵權(quán)案件、辦理各類(lèi)刑事案件和民事、行政訴訟法律監(jiān)督案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法情形”。監(jiān)督的方式以檢察建議為主，“對(duì)于案件性質(zhì)更適合向法院起訴的，可以督促相關(guān)機(jī)關(guān)依法向法院提起訴訟，對(duì)于有特定、明確受害人的行政執(zhí)法行為，引導(dǎo)相對(duì)人通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等途徑進(jìn)行救濟(jì)?！痹诒O(jiān)督方式上，以檢察建議和督促起訴作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要方式。在履行檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及行政人員違法履行職責(zé)或者不履行職責(zé)的，可以以檢察建議的形式督促其糾正。同時(shí)，湖北還探索提出綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式，遞進(jìn)運(yùn)用多種監(jiān)督方式的“四個(gè)層次”的監(jiān)督模式，即遞進(jìn)運(yùn)用檢察建議或督促令、督促糾正、直接提起行政公益訴訟、職務(wù)犯罪偵查等監(jiān)督手段，形成對(duì)行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約的不同層次。

　　結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，專(zhuān)家建議，應(yīng)該構(gòu)建較為全面的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系，包括:一是對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)從履行職責(zé)、向行政機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)、提出懲戒建議三個(gè)方面給予行政救濟(jì)。二是開(kāi)展行政公益訴訟，給予司法救濟(jì)，包括在提起公益訴訟前的前置程序(督促履職)，提出行政公訴，出庭支持公訴、抗訴，對(duì)審判和執(zhí)行活動(dòng)予以監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督調(diào)查等。三是對(duì)規(guī)章以外規(guī)范性文件進(jìn)行法律監(jiān)督，包括督促修改或廢止違法的規(guī)章以外的規(guī)范性文件，提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)審查。不過(guò)，也有專(zhuān)家提出，現(xiàn)階段不宜對(duì)抽象性行政行為進(jìn)行監(jiān)督。山西省太原市檢察院檢察官陳長(zhǎng)均認(rèn)為，檢察權(quán)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督不能也不可能是全方位的，基于種種因素的限制與考慮，應(yīng)該有所為有所不為?？紤]到檢察權(quán)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督最終要經(jīng)過(guò)審判權(quán)的判斷，在審判機(jī)關(guān)尚無(wú)此權(quán)(對(duì)抽象行政行為予以審查)的情況下，暫不考慮這一監(jiān)督對(duì)象為宜。江蘇省無(wú)錫市開(kāi)發(fā)區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)茍小軍認(rèn)為，建立健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制需要緊抓三個(gè)問(wèn)題:找準(zhǔn)監(jiān)督定位，爭(zhēng)取監(jiān)督效率最大化，監(jiān)督效果最大化。具體而言，在監(jiān)督定位上要找好著眼點(diǎn)，監(jiān)督內(nèi)容和方式要具有可行性。在監(jiān)督資源有限的情況下，在起步階段，要把民行檢察的資源用在最需要的地方去，贏得社會(huì)的支持和認(rèn)可，才能落地生根，最終實(shí)現(xiàn)《決定》的要求。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化，除了苦練內(nèi)功，還需外聚合力，個(gè)案層面要抓效果，通過(guò)個(gè)案監(jiān)督進(jìn)一步上升到規(guī)范化監(jiān)督。

　　中共臨滄市委常委、政法委書(shū)記段佳美出席閉幕式并講話(huà)，臨滄市人民檢察院檢察長(zhǎng)楊永華、臨滄市政協(xié)副主席楊鵬飛以及其他來(lái)自全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家學(xué)者、以及《法制日?qǐng)?bào)》、《檢察日?qǐng)?bào)》、《人民檢察》等特邀嘉賓、臨滄市檢察機(jī)關(guān)部分代表共50多人參加研討，?中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部副主任彭伶參加會(huì)議。