中國(guó)法學(xué)會(huì)為了加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè),推進(jìn)課題研究成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化,更好地服務(wù)中央決策,于今年起建立課題結(jié)項(xiàng)提交成果要報(bào)的制度,請(qǐng)課題主持人在研究成果的基礎(chǔ)上,選取成果中最具有對(duì)策建議性的部分,提交至少1份成果要報(bào)。通知發(fā)出后,得到課題主持人的積極響應(yīng),首批共收到成果要報(bào)192份,針對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)法治建設(shè)中迫切需要解決的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,從法學(xué)理論和法治實(shí)踐的角度提出了許多對(duì)策建議,具有鮮明的問(wèn)題意識(shí)和較強(qiáng)的針對(duì)性。從8月26日起,《法制日?qǐng)?bào)》將開(kāi)辟“中國(guó)法學(xué)會(huì)課題成果要報(bào)選粹”專欄,摘選部分成果要報(bào),敬請(qǐng)關(guān)注。

鄒立剛

　　一、我國(guó)的核心利益和重大關(guān)切已轉(zhuǎn)向海洋。我國(guó)與除印度、不丹等12個(gè)陸上鄰國(guó)劃定了陸界,為我國(guó)海洋戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)主張的管轄海域只占各國(guó)管轄海域總面積1.3億km2的2.3%。無(wú)爭(zhēng)議的約100萬(wàn)km2,人均為世界人均的三十分之一。我國(guó)GDP約50%依賴海運(yùn)完成,油氣和鐵礦石等戰(zhàn)略資源約50%依賴海運(yùn)進(jìn)口。我國(guó)百年屈辱主要源于來(lái)自海上的侵略。現(xiàn)在美日聯(lián)手在海洋遏制我國(guó);海上鄰國(guó)與我國(guó)爭(zhēng)奪海權(quán)激烈;海上非傳統(tǒng)安全問(wèn)題困擾我國(guó)。

　　二、加強(qiáng)海洋管控是我國(guó)應(yīng)對(duì)海權(quán)斗爭(zhēng)的基本對(duì)策。國(guó)家海洋局和海警局尚處于組合理順過(guò)程中。我國(guó)海洋立法包括實(shí)體法和程序法供給不足。國(guó)內(nèi)學(xué)界相關(guān)研究盡管取得了不少研究成果,但從整體上說(shuō)尚屬起始。國(guó)外相關(guān)研究有諸多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn),但其旨在拓展本國(guó)海權(quán)。國(guó)家海洋管轄權(quán)及其實(shí)施是管控海洋的經(jīng)?；侄?最具抓手作用,對(duì)于保障海洋安全、維護(hù)海洋權(quán)益、保障海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全、構(gòu)建沿海富庶地帶的安全屏障、延伸國(guó)家防御縱深、遏制對(duì)手和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件意義顯要。

　　三、完整確立國(guó)家海洋權(quán)益與海洋管轄權(quán)。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》確定了國(guó)家在不同海域享有的海洋權(quán)益:領(lǐng)水主權(quán);在毗連區(qū)對(duì)海關(guān)、財(cái)政、移民或衛(wèi)生4類事項(xiàng)的管制;在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的2類主權(quán)權(quán)利、3類事項(xiàng)的管轄權(quán)、其他權(quán)利;在大陸架的1類主權(quán)權(quán)利、3類事項(xiàng)的管轄權(quán)等;公海除開(kāi)例外情形,實(shí)行船旗國(guó)專屬管轄權(quán)。公約確立了國(guó)家保障其海洋權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)和不受侵害的海洋管轄權(quán),包括立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán),可按照性質(zhì)不同分為刑事、民事、行政管轄權(quán)。國(guó)家的海洋權(quán)益與管轄權(quán),界定了其立法、司法、執(zhí)法的權(quán)限范圍。國(guó)家可制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法,依法享有和行使在不同管轄海域的海洋權(quán)益和管轄權(quán)。

　　四、科學(xué)界定國(guó)家海上執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象。國(guó)家有權(quán)自主設(shè)置本國(guó)的海洋管理與執(zhí)法體制。在公約中,執(zhí)法主體是以政府艦機(jī)即軍艦軍機(jī)或履行政府公務(wù)的船舶和飛機(jī)等執(zhí)法工具為標(biāo)志的。海上執(zhí)法必須借助執(zhí)法工具。執(zhí)法主體對(duì)象是船舶和飛機(jī)并及于其上的人、物、事及其所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。主要是船舶而非飛機(jī),因?yàn)槭谴岸秋w機(jī)從事經(jīng)常性的用海活動(dòng)。主要是外國(guó)船舶和飛機(jī),因?yàn)楸緡?guó)船舶和飛機(jī)無(wú)論處于何種海域和空域,國(guó)籍國(guó)對(duì)其始終具有管轄權(quán),只是管轄順序或內(nèi)容不同。只要界定了對(duì)外國(guó)船舶和飛機(jī)的管轄權(quán)限,也就厘清了對(duì)船舶和飛機(jī)的管轄權(quán)界限。政府艦機(jī)在不同海域享有不同程度的主權(quán)豁免即免受他國(guó)管轄,但并非豁免對(duì)他國(guó)的責(zé)任。執(zhí)法客體對(duì)象即國(guó)家海上管轄權(quán)所及的事項(xiàng)范圍。分為內(nèi)部和外部事項(xiàng),前者屬于船旗國(guó)(登記國(guó)管轄范圍);后者分散于不同海域制度,取決于沿海國(guó)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的范圍。

　　五、厘清國(guó)家海上管轄權(quán)與海上維權(quán)執(zhí)法的關(guān)系。維權(quán)執(zhí)法是指對(duì)外國(guó)船舶和飛機(jī)的執(zhí)法。管轄權(quán)是維權(quán)執(zhí)法的權(quán)能或權(quán)限,否則后者就是無(wú)權(quán)執(zhí)法或越權(quán)執(zhí)法;而后者是前者的施行或運(yùn)用,否則前者就被束之高閣。因此兩者是內(nèi)涵和外延的統(tǒng)一體。兩者的效力和范圍依據(jù)主權(quán)影響力由近到遠(yuǎn)弱化,被制度化為屬地管轄權(quán)、保護(hù)管轄權(quán)、普遍管轄權(quán)等。在領(lǐng)水,可采取概括法和排除法予以確定,即國(guó)家在領(lǐng)水享有主權(quán)和屬地管轄權(quán),管轄權(quán)廣泛;而外國(guó)非軍用船舶在領(lǐng)海享有無(wú)害通過(guò)權(quán),即限制國(guó)家管轄權(quán)的行使。在其他管轄海域,國(guó)家有保護(hù)管轄權(quán),其管轄權(quán)宜采取列舉法予以確定:在毗連區(qū),國(guó)家只能就4類事項(xiàng)進(jìn)行管制;在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,國(guó)家只能為實(shí)現(xiàn)和保護(hù)其特定主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和其他權(quán)利而實(shí)施管轄權(quán);在公海,國(guó)家不能進(jìn)行立法,但可基于對(duì)海盜的普遍管轄權(quán)進(jìn)行司法,可基于公約規(guī)定的例外情況對(duì)外國(guó)船舶進(jìn)行執(zhí)法。

　　六、全面行使海洋維權(quán)的立法權(quán)。在領(lǐng)水,國(guó)家依據(jù)主權(quán)進(jìn)行立法,包括根據(jù)公約第21條制定適用于無(wú)害通過(guò)的法律和規(guī)章。在毗連區(qū),國(guó)家可根據(jù)公約第33條制定相關(guān)法律規(guī)章,防止和懲治在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)就4類事項(xiàng)的違法行為。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,國(guó)家可就保障其2類或1類主權(quán)權(quán)利、3類管轄權(quán)和其他權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)和不受侵害而立法。在公海,國(guó)家可就特定事項(xiàng)進(jìn)行轉(zhuǎn)化性立法,比如公約打擊海盜的普遍管轄權(quán)、第110條就特定事項(xiàng)的登臨權(quán)。

　　七、全面行使海洋維權(quán)的司法權(quán)。在領(lǐng)水,國(guó)家可依據(jù)屬地管轄權(quán)進(jìn)行司法,但公約第27-28條就特定刑事和民事事項(xiàng)排除了沿海國(guó)的司法管轄。在毗連區(qū),國(guó)家不可基于“防止”而提起司法程序,只能采取阻止進(jìn)入等預(yù)防性措施;但可基于“懲治”而提起司法程序,如對(duì)走私提起刑事程序。國(guó)家對(duì)外國(guó)商船在其陸地領(lǐng)土、領(lǐng)水內(nèi)發(fā)生的上述4類違法或犯罪行為,即使其已駛離領(lǐng)海,也可在毗連區(qū)依法采取懲治措施。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,國(guó)家僅可就保障其2類或1類主權(quán)權(quán)利、3類管轄權(quán)和其他權(quán)利不受侵害而司法。在公海,國(guó)家可就特定事項(xiàng)進(jìn)行司法,比如根據(jù)第105條審判海盜和第109條審理非法廣播。

　　八、常規(guī)性實(shí)施海洋維權(quán)的執(zhí)法權(quán)。主要有行政許可、巡航、監(jiān)督檢查、治安、環(huán)境管理和行政強(qiáng)制措施,包括對(duì)外國(guó)船舶和飛機(jī)的船員和機(jī)組人員的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制,對(duì)外國(guó)船舶和飛機(jī)本身及其之上的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制;接近、登臨、緊追和使用武力;海洋行政處罰如警告、罰款、沒(méi)收違法所得(非法財(cái)物)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證(執(zhí)照)、行政拘留等。這些方式具有既定程序合規(guī)性要求,在不同海域適用于不同的事項(xiàng),與國(guó)家在不同海域所享有的權(quán)益具有內(nèi)在本質(zhì)的聯(lián)系,否則就是無(wú)源之水無(wú)本之木。

　　九、強(qiáng)化在爭(zhēng)議海域的適度性執(zhí)法。我國(guó)管轄海域約三分之二為爭(zhēng)議海域;應(yīng)將我國(guó)和平發(fā)展基本國(guó)策、周邊外交政策、海上絲路建設(shè)與建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)、海洋維權(quán)有機(jī)結(jié)合。適度性符合公約的和平利用海洋、禁止濫用權(quán)利、適當(dāng)顧及等原則。他國(guó)惡意管轄,我國(guó)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)符合國(guó)際法上的對(duì)等原則和報(bào)復(fù)、反報(bào)規(guī)則。適度性如何掌握?如在我占島礁及周邊海域進(jìn)行島礁主權(quán)維護(hù)和資源維權(quán)執(zhí)法;在他占島礁及周邊海域進(jìn)行防止他方改變現(xiàn)狀的阻卻性執(zhí)法和護(hù)漁執(zhí)法。

　　十、加強(qiáng)對(duì)海洋突出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)。在爭(zhēng)議海域我國(guó)漁民長(zhǎng)期受到他國(guó)驅(qū)趕、罰款、扣留、判刑、打傷打死的打壓。漁業(yè)糾紛的本質(zhì)是海權(quán)爭(zhēng)奪。應(yīng)有對(duì)策:建立遠(yuǎn)洋漁業(yè)合作組織、漁業(yè)保險(xiǎn)、漁業(yè)補(bǔ)貼等制度;對(duì)被捕漁民進(jìn)行外交保護(hù),對(duì)被訴漁民提供司法援助;強(qiáng)化護(hù)漁措施;通過(guò)漁業(yè)合作協(xié)定預(yù)置防范性條款。對(duì)外國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的平時(shí)軍事活動(dòng),盡管公約沒(méi)有明確禁止,但系統(tǒng)規(guī)定了所應(yīng)遵循的諸多原則,如和平利用海洋、禁止任何武力威脅或使用武力、禁止濫用權(quán)利、適當(dāng)顧及和第59條的規(guī)則。

　　十一、完善我國(guó)海洋維權(quán)的執(zhí)法體制。構(gòu)建跨部門協(xié)作機(jī)制,我國(guó)涉海部門諸多,而國(guó)家海洋局是副部級(jí)機(jī)構(gòu),因此存在與其他部局的協(xié)調(diào);還可建立區(qū)域海洋協(xié)調(diào)管理機(jī)制;在海軍與海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間建立協(xié)作機(jī)制;海警既能在平時(shí)履行政府機(jī)構(gòu)職能,又能在戰(zhàn)時(shí)加以整備進(jìn)入戰(zhàn)斗序列;建立新型海警招收和培訓(xùn)機(jī)制;可持續(xù)從海軍、海洋、國(guó)際法、海洋法等院校和專業(yè)選招,改變?nèi)藛T結(jié)構(gòu);建立“軍地民”聯(lián)合維權(quán)機(jī)制;海洋執(zhí)法能避免海軍直接介入的弊端,但海軍仍可隨機(jī)支援;民用船舶在海上發(fā)現(xiàn)有關(guān)情況,可通過(guò)既定渠道報(bào)告,如美國(guó)一些偵測(cè)船對(duì)我國(guó)抵近偵察就是漁民先發(fā)現(xiàn)的;應(yīng)建立可分享的海洋執(zhí)法信息系統(tǒng),加強(qiáng)對(duì)民間有關(guān)設(shè)備的供給;執(zhí)法海域從淺海走向深海。較長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)實(shí)施近海防御性國(guó)防政策和執(zhí)法政策。我國(guó)各類執(zhí)法船只數(shù)千,千噸級(jí)以上執(zhí)法船上百還有在建和待建的。

　　十二、完善海洋維權(quán)執(zhí)法的立法?！额I(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》條款簡(jiǎn)陋,兩者共計(jì)33條3400字,不可能充分確定我國(guó)的海洋權(quán)益、管轄權(quán)及其執(zhí)法權(quán)。應(yīng)修改或制定“海洋法”。急需制定統(tǒng)一的“海洋執(zhí)法法”包括實(shí)體法和程序法,一并適用于中國(guó)海警和中國(guó)海事等執(zhí)法主體的海上執(zhí)法活動(dòng)。我國(guó)已在東海建立防空識(shí)別區(qū),應(yīng)制定相關(guān)法律或法規(guī),如規(guī)定對(duì)外國(guó)飛機(jī)抵近偵察的應(yīng)對(duì)措施。修改《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》,完善管控外國(guó)船舶海洋測(cè)量活動(dòng)的操作條款。完善配套規(guī)范,重點(diǎn)解決存在的重陸輕海、重實(shí)體法輕程序法、重近海輕遠(yuǎn)海的海洋規(guī)范缺漏問(wèn)題。

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????????原文鏈接：《法制日?qǐng)?bào)》（2015年9月9日）

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