????????中國法學會為了加強智庫建設,推進課題研究成果應用轉(zhuǎn)化,更好地服務中央決策,建立了課題成果要報制度。各課題主持人在研究成果的基礎上,選取課題成果中最具有對策建議性的部分,結(jié)合當前和今后一個時期我國法治建設中迫切需要解決的重大理論和現(xiàn)實問題,撰寫成果要報。提出了許多有價值的對策建議,具有鮮明的問題意識和較強的針對性。2015年8月26日起,《法制日報》開辟“中國法學會課題成果要報選粹”專欄,擇優(yōu)予以刊發(fā)。

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　　經(jīng)過深入調(diào)研,課題組認為“深化內(nèi)分、適當外分”應當是我國審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革的最優(yōu)模式。與其他模式相比,“深化內(nèi)分、適當外分”模式在理論上更符合法律的正義價值和效率價值,更有利于形成審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)之間差異性和共通性的平衡;在功能上更有利于消解目前造成“執(zhí)行難”的主要因素,更有利于執(zhí)行手段和資源利用效率的提升,也更有利于使執(zhí)行機關獲得充足且可控的資源;在操作上則更易于銜接目前的執(zhí)行體制,更加契合執(zhí)行工作的未來發(fā)展方向,具有其他模式無可比擬的成本優(yōu)勢。

　　□　江必新　(最高人民法院黨組副書記、副院長)

　　????劉貴祥　(最高人民法院審判委員會副部級專職委員、第一巡回法庭庭長)

　　《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)提出了“完善司法體制,推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”的改革任務。

　　此項改革雖然提出了改革愿景,卻并未明確具體的方向和路徑,對諸如審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)為何要相分離,如何分離才更符合改革的要求、理論的推導和實踐的急需解決這些基本而重要的問題,學術(shù)界、實務界也還遠未形成共識。

　　目前,主要有三種主要觀點:

　　一是“徹底外分”,就是將整個執(zhí)行工作從法院分立出去,交給其他的司法或行政部門負責。

　　二是“深化內(nèi)分”,認為推動審執(zhí)分離的工作重點是在法院內(nèi)部將審判和執(zhí)行作進一步徹底的分離,如將執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)分別由不同機構(gòu)行使。

　　三是“深化內(nèi)分、適當外分”,就是在深化內(nèi)分的同時,將執(zhí)行工作的一部分交由法院以外的其他部門來做。

　　經(jīng)過深入調(diào)研,課題組認為“深化內(nèi)分、適當外分”應當是我國審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革的最優(yōu)模式。我國當前執(zhí)行體制確有進行改革的必要,以審執(zhí)分離為執(zhí)行體制改革的切入點也是準確而恰當?shù)摹２煌膶張?zhí)分離改革模式雖然差異巨大,但均有其理論、邏輯和實踐上的合理性。然而,與其他模式相比,“深化內(nèi)分、適當外分”模式在理論上更符合法律的正義價值和效率價值,更有利于形成審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)之間差異性和共通性的平衡;在功能上更有利于消解目前造成“執(zhí)行難”的主要因素,更有利于執(zhí)行手段和資源利用效率的提升,也更有利于使執(zhí)行機關獲得充足且可控的資源;在操作上則更易于銜接目前的執(zhí)行體制,更加契合執(zhí)行工作的未來發(fā)展方向,具有其他模式無可比擬的成本優(yōu)勢。

　　深化內(nèi)分,適應外分的理論探析

　　從理論探析的角度,“深化內(nèi)分、適當外分”模式當前更具優(yōu)勢:

　　一是就執(zhí)行權(quán)性質(zhì)理論而言,可以得出結(jié)論,將執(zhí)行權(quán)配置于法院內(nèi)部,還是法院的外部,這個問題無法通過簡單的權(quán)力性質(zhì)分析獲得答案,而是需要結(jié)合其他具體因素予以論證。那種認為審判機關不能行使執(zhí)行權(quán)的觀點,在理論上是不能成立的。

　　二是就法律價值理論而言,效率價值提示,執(zhí)行程序中對于實體權(quán)利的救濟應納入審判程序,以更為完善的程序來保障當事人的實體權(quán)利,而當需要救濟的是對當事人影響不大的程序性權(quán)利時,則可以在執(zhí)行程序中解決,以體現(xiàn)效率價值;同時,法的形式正義所體現(xiàn)的秩序價值的優(yōu)先性提示,對執(zhí)行中的疑難問題及時給出處理規(guī)則,以盡快結(jié)束缺乏規(guī)則所引起混亂,恢復執(zhí)行工作秩序,對于已經(jīng)形成了社會普遍預期的改革而言,應盡快實施并完成,故對改革的幅度和成本應根據(jù)所要解決問題的重要性及緊迫性進行控制。

　　三是就“審執(zhí)關系”原理而言,一方面“審執(zhí)關系”的差異性原理提示:在改革方向上,不僅要在整體上強化執(zhí)行權(quán),同時也需要將執(zhí)行程序所處理的實體爭議部分,返回給審判程序。只有將執(zhí)行的歸執(zhí)行,審判的歸審判,才能真正體現(xiàn)審執(zhí)關系的差異性原理,理順“審執(zhí)關系”。另一方面“審執(zhí)關系”的共通性原理提示:共通性原理體現(xiàn)在兩者共同服務于保護當事人權(quán)利的目的。過分強調(diào)兩種程序的差異性并進行徹底兩分,會割裂兩者的關系,損害共同的目的。具體而言,應注意審執(zhí)分立的程度、兩種程序的銜接與配合兩個問題。

　　審執(zhí)分離改革應聚焦于執(zhí)行難的成因

　　從解決執(zhí)行難的角度,“深化內(nèi)分、適當外分”模式更具可控性:

　　我國當前的執(zhí)行難問題,是各種因素交織作用、動態(tài)演進的結(jié)果。歸根結(jié)底,執(zhí)行難是國家對社會的管理能力遠落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的集中反映,是國家的強制能力和激勵守法的能力不足的突出體現(xiàn)。審執(zhí)分離體制改革應聚焦于消除當前導致執(zhí)行難的兩個主要原因(暫不考慮短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)的觀念因素和社會因素):一是執(zhí)行機關在執(zhí)行中能夠調(diào)動的手段與資源嚴重不足;二是對現(xiàn)有的手段和資源利用效率較低。

　　首先,在通過改善組織結(jié)構(gòu)和行為方式來提高執(zhí)行手段和資源的利用效率方面,民事執(zhí)行“徹底外分”模式相對“深化內(nèi)分”模式并無明顯的比較優(yōu)勢,而且由于審執(zhí)完全分開后溝通效率、程序效率將大幅降低,執(zhí)行資源的利用率也極有可能隨之降低。

　　其次,賦予執(zhí)行機關更加有效的執(zhí)行手段和更加豐富的執(zhí)行資源,使執(zhí)行機關實現(xiàn)國家意識的能力得到整體提升,并與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應,才是破解執(zhí)行難的根本之策。同時要兼顧防止執(zhí)行機關手中執(zhí)行手段和資源無限膨脹,避免權(quán)力遭到濫用。“深化內(nèi)分”模式與“徹底外分”模式相比,顯然更有利于獲得充足且可控的資源。一是相對于完全獨立的專門執(zhí)行機關,人民法院內(nèi)設執(zhí)行機構(gòu)掌握和獲取資源的能力顯然更強,因為整個法院系統(tǒng)的資源就都是可調(diào)動的。二是相對于行使執(zhí)行權(quán)的行政機關,人民法院本身較為弱小而所受監(jiān)督較多,使用執(zhí)行資源的權(quán)力更易受到控制。而我國行政權(quán)力本身就過于強大,在諸類公權(quán)力中最強勢也最難以制約。

　　最后,人民法院高于一般行政機關的憲法地位以及對消極協(xié)助行為制裁的權(quán)力,也使其能夠更廣泛和充分獲得協(xié)助執(zhí)行機關的支持,其政治優(yōu)勢和法律優(yōu)勢,是法院之外的機關無法比擬的。

　　深化內(nèi)分,適應外分更具成本優(yōu)勢

　　從成本考量的角度,“深化內(nèi)分、適當外分”模式更具成本優(yōu)勢:

　　一是從當前執(zhí)行改革的道路走向看,其主線是“一性兩化”(強制性、信息化、規(guī)范化)工作思路的提出及其實踐?！耙恍浴本褪且婪ㄍ怀鰣?zhí)行工作強制性,其主要內(nèi)容是強調(diào)主動推進執(zhí)行、反對無原則的調(diào)和、加大對被執(zhí)行人的制裁力度、實行專項活動與長效機制并重等?！皟苫本褪侨ν七M執(zhí)行工作信息化、大力加強執(zhí)行工作規(guī)范化。

　　二是從今后執(zhí)行改革的發(fā)展趨勢看,其核心是執(zhí)行信息化。所謂執(zhí)行信息化,是指以全國法院執(zhí)行信息系統(tǒng),即四級法院縱向聯(lián)網(wǎng)的執(zhí)行案件信息系統(tǒng)為基礎,與掌握被執(zhí)行人財產(chǎn)和位置信息的執(zhí)行聯(lián)動單位建立橫向聯(lián)網(wǎng),達到各級人民法院通過法院網(wǎng)絡與執(zhí)行聯(lián)動單位信息對接,建立對被執(zhí)行人財產(chǎn)查控一體化、對被執(zhí)行人下落追蹤網(wǎng)絡化、執(zhí)行工作管理科學化、執(zhí)行行為公開透明化、上級法院執(zhí)行指揮可視化、對失信被執(zhí)行人信用懲戒社會化的工作機制。

　　三是民事執(zhí)行審執(zhí)分離模式的選擇,除了需要考慮與現(xiàn)行執(zhí)行體制和今后執(zhí)行工作發(fā)展趨勢進行銜接的成本外,還有一些必須要考慮的成本因素。人民法院經(jīng)過多年的探索與奮斗,在深入分析我國當前司法國情和發(fā)展走向、深刻把握執(zhí)行權(quán)運行規(guī)律的基礎上,提出“一性兩化”工作思路并快速推進執(zhí)行信息化,可以說是已經(jīng)逐漸找到了當前解決“執(zhí)行難”問題的正確路徑。這一突破性的進展,已經(jīng)使“脫胎換骨”但成本較高的“徹底外分”模式的價值和必要性大為降低,漸進式、步幅較小但成本較低的“深化內(nèi)分”面臨著嚴峻的挑戰(zhàn),這一模式已經(jīng)足以滿足當前及今后一段時期的時代需求。同時,“一性兩化”工作思路和信息化條件下,傳統(tǒng)的執(zhí)行體制機制、方式方法、法律制度等也一定能得到調(diào)整和升華。

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? ? ? ??原文鏈接：《法制日報》（2016年2月3日）

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160203/Articel12002GN.htm