福建師范大學(xué)王新紅教授主持完成的中國法學(xué)會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“國有企業(yè)法律制度研究”的同名結(jié)項(xiàng)成果，理清了政府、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系，為完善企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的“頂層設(shè)計(jì)”提供了新思路。

　　一、現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新和不足

　　(一)企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新

　　起步于上世紀(jì)80年代的國有企業(yè)改革及隨后在國有企業(yè)改革倒逼下進(jìn)行的企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的改革，取得了以下經(jīng)驗(yàn)：(1)政企分開;(2)政資分開;(3)國家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)代表;(4)落實(shí)國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。

　　作為對(duì)以上經(jīng)驗(yàn)的制度回應(yīng)，2003年國務(wù)院進(jìn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立了代表國務(wù)院履行中央所屬的部分國家出資企業(yè)(不包括金融企業(yè))出資人職責(zé)的國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)——國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡稱“國務(wù)院國資委”);隨后地方政府也設(shè)立了相應(yīng)的政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)——地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(局)(簡稱“地方國資委”，并與國務(wù)院國資委統(tǒng)稱“國資委”)。形成了“國家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)代表、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)受托履行出資人職責(zé)、國家出資企業(yè)自主經(jīng)營”的企業(yè)國有資產(chǎn)管理新體制。為了落實(shí)該體制，國務(wù)院頒發(fā)了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》);2008年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》也肯定了該體制。

　　在政府內(nèi)部設(shè)立履行出資人職責(zé)的特設(shè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)僅代表政府履行出資人職責(zé)，不是行政機(jī)關(guān)，不行使公權(quán)力;也不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。這是現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新。自國資委成立以來，國有企業(yè)的效率明顯提高，國有經(jīng)濟(jì)的整體質(zhì)量持續(xù)改善。特別是2008年全球金融危機(jī)以來，我國化危機(jī)為機(jī)遇，迅速成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國有企業(yè)功不可沒，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制可圈可點(diǎn)。

　　(二)現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制存在的不足

　　現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制較之原來的國有資產(chǎn)管理體制雖然更為科學(xué)、合理，但還是存在諸多不足，舉起要者，有：

　　1.沒有徹底解決政企不分、政資不分的問題。2003年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，金融類中央企業(yè)就不在國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的范圍。國務(wù)院國資委成立時(shí)，除了金融類中央企業(yè)，國務(wù)院也并未將其他中央企業(yè)均授權(quán)國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)，財(cái)政部和其他一些部委還對(duì)部分中央企業(yè)履行出資人職責(zé)。地方政府授權(quán)地方國資委履行出資人職責(zé)的地方企業(yè)范圍，在地方國資委剛剛成立時(shí)，基本上是按照國務(wù)院的作法“依葫蘆畫瓢”。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，政府可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)對(duì)國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。 2013年完成政企分開后成立的中國鐵路總公司，國務(wù)院也沒有授權(quán)國務(wù)院國資委對(duì)其履行出資人職責(zé)。另外，煙草專賣企業(yè)仍然是政企不分的企業(yè)。

　　2.國資委的職責(zé)超出了出資人的職責(zé)范圍。國資委作為政府特設(shè)的履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，自設(shè)立之日起，就超出了履行出資人職責(zé)的范圍，并且各種職責(zé)的相互關(guān)系并未協(xié)調(diào)一致。以國務(wù)院國資委為例，其職責(zé)包括除了代表國務(wù)院對(duì)大部分中央企業(yè)履行出資人職責(zé)外，還擔(dān)負(fù)以下職責(zé)：(1)對(duì)由其履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)行使監(jiān)督權(quán);(2)制定監(jiān)督規(guī)則權(quán);(3)對(duì)地方國資委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)等。在國資委的這些職責(zé)中，出資人職責(zé)與監(jiān)督職責(zé)就存在相互沖突。

　　3.存在難以克服的法理障礙——關(guān)聯(lián)關(guān)系問題。依關(guān)聯(lián)關(guān)系理論，同屬于一個(gè)投資者控制的企業(yè)，相互之間構(gòu)成關(guān)聯(lián)關(guān)系。依此法理，由國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的112戶國家出資企業(yè)相互之間均構(gòu)成關(guān)聯(lián)關(guān)系。為了解決這一問題，《公司法》第216條第4項(xiàng)中規(guī)定，國家控股的企業(yè)之間不僅因?yàn)橥車铱毓啥哂嘘P(guān)聯(lián)關(guān)系。同受一個(gè)投資者控制的企業(yè)之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系是基本法理，強(qiáng)行否認(rèn)這種關(guān)聯(lián)關(guān)系聯(lián)系紐帶，并不等于它就不存在，掩耳盜鈴而已。盡管在內(nèi)國可以通過強(qiáng)行法達(dá)成。但如今國有企業(yè)已經(jīng)走出國門，在國際經(jīng)貿(mào)交往中出現(xiàn)糾紛時(shí)，該規(guī)定不一定能獲得外國司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。即使承認(rèn)該規(guī)定，在其他方面也可以找到同屬一個(gè)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)的國家出資企業(yè)存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的“證據(jù)”。如根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第13條的規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)委派的股東代表參加股東(大)會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)按照委派機(jī)構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)。該規(guī)定表明，同屬于一個(gè)國資委的國有資本控股公司，它們的股東(大)會(huì)，均由國資委所控制，成為同屬于一個(gè)國資委的國家出資企業(yè)相互間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的證據(jù)。

　　4. 缺乏對(duì)履行出資人職責(zé)行為的監(jiān)督。根據(jù)委托代理理論，委托人將某種權(quán)利授予代理人時(shí)，為了保證代理行為不偏離委托人的意志，防范代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，委托人可以為代理人行使代理權(quán)制定規(guī)則，要求代理人按其確定的規(guī)則行使代理權(quán);委托人可以對(duì)代理人行使代理權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督。我國的企業(yè)國有資產(chǎn)是經(jīng)過了多級(jí)委托后，最后落到國有企業(yè)。每一級(jí)委托代理關(guān)系，均應(yīng)設(shè)置委托人對(duì)代理人的監(jiān)督機(jī)制。但是，國資委、財(cái)政部門及其他機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)行為缺少來自政府以委托人身份對(duì)其的監(jiān)督。

　　除了以上不足外，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制還有其他問題。如國務(wù)院國資委對(duì)地方國資委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不利于地方企業(yè)與中央企業(yè)公平競爭;由于缺少對(duì)國資委的有效監(jiān)督和制約，國資委與國家出資企業(yè)形成利益集團(tuán)，共謀強(qiáng)化國有企業(yè)的壟斷，國資委官員與國家出資企業(yè)負(fù)責(zé)人沆瀣一氣的問題也十分嚴(yán)重，國有企業(yè)貪腐叢生。

　　二、企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制 “頂層設(shè)計(jì)”的重構(gòu)

　　解決現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制之不足，必須重構(gòu)企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制 的“頂層設(shè)計(jì)”，對(duì)政府、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系和職責(zé)分工進(jìn)行重新安排。

　　(一)企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容表達(dá)

　　法律對(duì)現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的規(guī)定“不全面、不準(zhǔn)確”。“不全面”是指缺少專門的對(duì)履行出資人職責(zé)行為進(jìn)行監(jiān)督的制度安排;“不準(zhǔn)確”是指“國家出資企業(yè)自主經(jīng)營”不屬于國有資產(chǎn)管理體制的范圍。“國家出資企業(yè)自主經(jīng)營”無疑是正確的、理所當(dāng)然的，但管理體制是公共機(jī)構(gòu)之間的分工，企業(yè)不在其中。企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容表達(dá)，可以歸納為：“國家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)代表，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督。”

　　(二)企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制中各機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工

　　“國家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)代表”契合我國國有企業(yè)隸屬關(guān)系的實(shí)際，并為主流觀點(diǎn)，這里不討論。

　　1.適格的履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)體制中履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)包括國資委、財(cái)政部門及其他政府機(jī)構(gòu)。國資委不是適格的履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，而行使公權(quán)力的財(cái)政部門及其他政府機(jī)關(guān)作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，會(huì)導(dǎo)致政企不分，均不是適格的履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。目前我國的國家出資企業(yè)主要是國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有資本控股公司，這些企業(yè)通常是企業(yè)集團(tuán)中的核心企業(yè)，主要對(duì)其所投資企業(yè)行使出資人權(quán)利，自身并沒有經(jīng)營實(shí)業(yè)，適合改為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。只有在現(xiàn)有的國家出資企業(yè)不適合改為代表政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)的情況下(國有資本參股公司和本身主要從事實(shí)業(yè)的其他國家出資企業(yè))，才考慮另行設(shè)立履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。

　　2.企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。國資委從產(chǎn)生之日起，就是一個(gè)監(jiān)督者，被稱為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，剝離國資委的出資人職責(zé)，由其代表政府對(duì)履行出資人職責(zé)的行為進(jìn)行監(jiān)督。原來沒有納入由國資委履行出資人職責(zé)的其他國家出資企業(yè)，在轉(zhuǎn)換為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)后，納入國資委的監(jiān)督范圍。

　　經(jīng)過以上改革之后，企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制中政府與國資委、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)(原國家出資企業(yè))的關(guān)系變革將由直線型轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)固的三角型。圖示如下：