社區(qū)治理現(xiàn)代化與居民自治法治化*

　　張 清**

　　長期以來，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的城市社區(qū)管理采取的是自上而下的“單位制”的社區(qū)管理體制，但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國城市社區(qū)的基本形態(tài)也發(fā)生了根本性的變化，社區(qū)管理在城市社會管理中的地位也不斷增強(qiáng)，在我國現(xiàn)今的城市社區(qū)建設(shè)中，城市社區(qū)自治成為我國城市社會管理中必不可少的一項措施，在我國的政治發(fā)展和社會發(fā)展中有著重要的地位和作用，是推動我國政治民主化、社會多元化進(jìn)程的根本途徑之一。

　　一、“中國特色”社區(qū)治理模式與路徑選擇

　　通過國內(nèi)外社區(qū)治理模式的比較分析，綜觀國外的社區(qū)治理的總體情況，至少有以下幾方面的經(jīng)驗值得我們重視和借鑒：(1)以人為本是社區(qū)發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵;(2)居民自治是社區(qū)發(fā)展的基本方向;(3)社區(qū)服務(wù)是社區(qū)發(fā)展的核心內(nèi)容;(4)政府、社區(qū)居民、非營利組織是推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的重要力量;(5)以政府投入為主，多渠道籌集是社區(qū)發(fā)展的重要保障。

　　1. “多元—合作”的城市社區(qū)治理模式

　　城市社區(qū)治理模式是一種集體選擇的過程，是社區(qū)自治前提下，政府、社區(qū)、企業(yè)、非營利組織、居民等之間的合作互動過程，治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，治理關(guān)系由依附與庇護(hù)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃闻c互惠關(guān)系，在社區(qū)自治的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“多元—合作”的社區(qū)治理模式，使政府、居民委員會、社區(qū)居民、非營利性組織等通過合作互動的方式積極主動地參與到社區(qū)的公共事務(wù)中，最終實現(xiàn)善治的社區(qū)治理模式。

　　2.多元化治理模式的路徑通道

　　(1)提高社區(qū)居民參與度

　　提高社區(qū)居民參與度應(yīng)該主要從以下幾方面著手：①政府要轉(zhuǎn)變職能，更多地下放權(quán)力。促使“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變，“指令型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，從而使社區(qū)居民真正感到自己才是社區(qū)的主人，更好地發(fā)揮他們治理社區(qū)的積極性與主動性。 ②要培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識。要培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識，增強(qiáng)社區(qū)成員的參與意識，培養(yǎng)社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感等;③合理配置資源，為社區(qū)參與提供必要的資源保障。一是加大政府投入，解決社區(qū)資金短缺的困難。二是充分整合社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊、企事業(yè)單位等一切力量，最大限度的實現(xiàn)社區(qū)資源的共有、共享，以達(dá)到最佳配置。三是以創(chuàng)新帶動社區(qū)各組織系統(tǒng)的積極互動和有效整合。

　　(2)理順社區(qū)管理脈絡(luò)

　　首先，對街道辦事處的功能進(jìn)行重新定位，確保街道辦事處把工作重點轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)上來。其次，進(jìn)一步理順政府和社區(qū)的關(guān)系，確立社區(qū)是群眾性自治組織的定位，理順政府和社區(qū)的關(guān)系，減少社區(qū)的行政事務(wù)，賦予社區(qū)更多的權(quán)力。再次，制度建設(shè)是社區(qū)管理體制改革的保證，政府應(yīng)積極給予制度供給和政策引導(dǎo)，為體制創(chuàng)新創(chuàng)造一個良好的法律制度和政策環(huán)境，切實做到改革有法可依，使社區(qū)管理在有序的法制軌道上正常運(yùn)行。

　　(3)形成網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)

　　社區(qū)治理要求社區(qū)組織、社區(qū)居民與政府組織共同承擔(dān)社區(qū)建設(shè)與治理的責(zé)任，負(fù)責(zé)任的政府與有責(zé)任感的居民，在社區(qū)治理中具有同等重要的地位，這就意味著由政府組織作為社區(qū)惟一主體和以行政主導(dǎo)為基本特征的傳統(tǒng)社區(qū)管理模式必然會發(fā)生制度性的變革。在城市社區(qū)的治理模式中，構(gòu)建政府、社區(qū)居委會、社區(qū)居民、非營利組織等多元——合作的社區(qū)治理模式。不以簡單的剛性的行政手段來處理各種多樣化的復(fù)雜的社區(qū)公共事務(wù)，而是通過和與此公共事務(wù)利益相關(guān)的各方面組織——包括私域組織和第三域組織——溝通、協(xié)商、合作來實現(xiàn)社區(qū)管理的目標(biāo)。

　　(4)發(fā)揮非營利組織的作用

　　非營利組織在社區(qū)有廣泛而深刻的基礎(chǔ)，社區(qū)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)是非營利組織大有可為的領(lǐng)域，將非營利組織引入社區(qū)建設(shè)，由它們來承接大量的社區(qū)服務(wù)工作和社區(qū)公共事務(wù)。依據(jù)非營利組織的特點及其運(yùn)行機(jī)制，非營利組織在社區(qū)建設(shè)中的主要職責(zé)就是提供社區(qū)居民所需的各種社區(qū)服務(wù)，承辦社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。因此，一定要科學(xué)合理地界定非營利組織的功能和職責(zé)，更好地為社區(qū)治理服務(wù)。

　　二、居民自治權(quán)：居民自治的實質(zhì)內(nèi)核

　　1. 居民自治權(quán)的必要及其學(xué)理證成

　　(1)居民自治權(quán)

　　居民自治權(quán)是一種權(quán)利;是一種公益性權(quán)利;是一種集體性權(quán)利。它包括參與權(quán)、選舉權(quán)(被選舉權(quán))與罷免權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。

　　(2)居民自治權(quán)何以必要

　　作為一項基本權(quán)利的居民自治權(quán)應(yīng)當(dāng)兼具可能性和必要性，必要性包括理論上的必要性和現(xiàn)實中的必要性，具體而言包括：權(quán)利規(guī)范權(quán)力之訴求;直接民主之推進(jìn);初始價值之偏離。

　　(3)居民自治權(quán)的學(xué)理證成

　　居民自治權(quán)是本源性權(quán)利，本源性是從居民自治權(quán)本身的角度而言的，若要成為基本權(quán)利，是否具有規(guī)范依據(jù)即是否能從憲法中的相關(guān)權(quán)利條款基本價值導(dǎo)向推導(dǎo)得出也是對居民自治權(quán)證成十分重要的方面。具體而言包括：基于基本權(quán)利與一般權(quán)利之區(qū)分的證成;基于人權(quán)原理的證成;基于概括性權(quán)利條款的證成。

　　2. 居民自治權(quán)的現(xiàn)實考量

　　居民自治權(quán)是以社區(qū)為自治單位集合起來的全體居民，依據(jù)法律法規(guī)和自治章程的規(guī)定，享有的參與共同治理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)利。法律規(guī)定缺位——無論是作為國家根本大法的憲法，還是作為居民自治專門立法的《居民委員會組織法》，規(guī)定多是涉及居委會的性質(zhì)、組成及其職權(quán)，并不能夠作為對個體居民自治權(quán)的明確宣示。同時，憲法和居民委員會組織法的規(guī)定都相對原則，并且缺少程序性法律保障原則性規(guī)定的落實。因而導(dǎo)致居民自治權(quán)的確認(rèn)和行使沒有法律上的承認(rèn)，對居民自治權(quán)的保障更是無從談起。權(quán)利意識薄弱——在居民自治的實踐過程中，本應(yīng)成為主體的居民的地位卻是被動的，因此，也造成了居民的參與積極性不高，權(quán)利意識淡薄。居民自治組織異化——長期以來，居委會處于既無財力、又無財務(wù)自主權(quán)的生存狀態(tài)。這種狀況直接影響了居委會獨(dú)立地行使自治權(quán)利，居委會演變?yōu)閲疫M(jìn)行社會控制的重要一環(huán)，嚴(yán)重制約了居委會工作開展的主動性，居民要通過居委會行使其自治權(quán)利是比較困難的，就算行使了應(yīng)有的自治權(quán)利，能夠?qū)Y(jié)果產(chǎn)生多大影響，能夠發(fā)揮多少作用也未可知。

　　三、社區(qū)居民自治的法治化

　　1. 社區(qū)居民自治：一種新型的社區(qū)治理

　　社區(qū)自治的基本內(nèi)涵就是人民民主和社會組織自治，人民(居民)民主是其內(nèi)容，社會組織是其形式。社區(qū)自治是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一，社會組織(社區(qū))要為廣大居民的民主權(quán)利服務(wù)，而居民的民主權(quán)利則要通過社區(qū)組織來實現(xiàn)。社區(qū)居民自治與村民自治、業(yè)主自治既有區(qū)別又有聯(lián)系。作為社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)和核心——城市社區(qū)自治，體現(xiàn)了國家建設(shè)對民主自治的需求、民間社會對基層社會的民主需求、國家與社會在基層社會建設(shè)的雙贏。

　　2. 社區(qū)居民自治權(quán)的回歸

　　居民自治權(quán)的現(xiàn)實遭遇讓我們心痛，具體到城市社區(qū)構(gòu)建，需要重新找回對自治權(quán)的信仰，在社區(qū)治理的博弈中，國家和社會組織、居民個人通過治理資源的相互選擇后建構(gòu)起權(quán)力、利益和責(zé)任之間相對穩(wěn)定的行為組合關(guān)系。社區(qū)是一個允許多元治理參與介入、內(nèi)容多元化的公共管理活動平臺。實際上，我國社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是在基本政策規(guī)制下、軟性約束下的變型結(jié)構(gòu)。

　　(1)居民自治的分析框架和動力機(jī)制

　　“治理”理論是居民自治的概念分析工具，居民自治的動力來源于社區(qū)自身的內(nèi)部力量和國家與政府的外部力量。

　　(2)社區(qū)居民自治權(quán)的重塑

　　自我實現(xiàn)：強(qiáng)化權(quán)利意識;掌握法律知識;完善自治組織;主動參與自治事務(wù)。社會責(zé)任：構(gòu)建和諧社會環(huán)境;發(fā)展社會中介組織;重視媒體監(jiān)督。國家義務(wù)：尊重的義務(wù);保護(hù)和落實的義務(wù)(制定《居民自治法》;明確社區(qū)自治章程的法律效力;發(fā)揮業(yè)主自治對居民自治補(bǔ)充和促進(jìn)作用;發(fā)展、擴(kuò)大基層民主)。

　　3. 社區(qū)自治的組織化制度建構(gòu)

　　制度和組織是人類社會秩序生成和維系的兩個基本要素。要實現(xiàn)居民的直接民主，要承載社區(qū)公共權(quán)力，都必須通過一定的、合理的組織形式加以完成。制度規(guī)則規(guī)范權(quán)力的分配和組織的形式，以達(dá)到確定個關(guān)系主體之間的運(yùn)行關(guān)系，制度和組織建設(shè)是完善城市社區(qū)民主自治體制建設(shè)的題中之義。

　　(1)社區(qū)自治的制度安排——國家層面的依法治理

　　《居民自治法》的出臺勢在必行，其立法目的在于規(guī)范居民自治的運(yùn)行，保護(hù)居民的自治權(quán)益，監(jiān)督居民自治制度的貫徹和落實。社區(qū)自治主體建立的章程制度大致可以分為：①總體性規(guī)范，如社區(qū)自治章程，社區(qū)居民公約等，這是對社區(qū)居民自治活動的綜合性規(guī)章。②專門性規(guī)章，如社區(qū)管理制度，社區(qū)財務(wù)制度、社區(qū)選舉制度、社區(qū)公開制度等，是對社區(qū)居民行為以及自治活動所做的具體的操作性規(guī)定。

　　(2)社區(qū)自治體系的組織性建構(gòu)——社區(qū)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

　　城市社區(qū)民主自治的實現(xiàn)以及居民自治權(quán)的落實，不僅需要合理的組織機(jī)構(gòu)作為載體，而且需要合理有效的公共權(quán)力治理結(jié)構(gòu)加以保障。換句話說，社區(qū)居民的民主自治權(quán)利只有通過集體行動機(jī)制的建構(gòu)和上升為集體權(quán)利才能實現(xiàn)。

　　(3)居民社區(qū)自治組織與其他組織的關(guān)系“運(yùn)行機(jī)制”

　　在我國具體發(fā)展的社區(qū)自治實踐中，表現(xiàn)為以社區(qū)居委會為組織載體，社區(qū)黨委、街道辦事處、基層政府各職能部門、各社會團(tuán)體和組織以及社區(qū)居民參與的一套“集體決策機(jī)制”。

　　(4)培育和發(fā)展社區(qū)中的非政府組織

　　積極搭建民間組織參與社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)的工作“平臺”，應(yīng)該在社區(qū)福利性、公益性服務(wù)設(shè)施中為非政府組織供應(yīng)必要的辦公場所以及活動場地，并配備相應(yīng)的辦公設(shè)施。政府政策性扶助一些非政府組織時，可以通過公開招投標(biāo)、采購服務(wù)項目、訂立合同等市場的手段，依據(jù)提供的受益項目，提供必須的財政經(jīng)費(fèi)保障，引導(dǎo)其有序生長。

　　(5)做好居民自治與村民自治的銜接

　　隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，要建立相應(yīng)的配套機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)居民自治的實現(xiàn)，具體包括：緩沖機(jī)制、法律機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、宣傳機(jī)制和沖突解決機(jī)制。

　　* 項目來源：中國法學(xué)會2012年度部級法學(xué)研究課題[CLS(2012)B11]《我國城市社區(qū)建設(shè)和居民自治的關(guān)系問題研究》。本成果亦得到江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科“文化傳承與區(qū)域社會發(fā)展”建設(shè)項目(PAPD)、江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心、揚(yáng)州大學(xué)中國法律文化與法治發(fā)展研究中心、揚(yáng)州大學(xué)社會治理創(chuàng)新研究中心的資助。