我國實施食品安全監(jiān)管國際軟法的對策

曾文革 重慶大學(xué)法學(xué)院教授

　　一、我國實施食品安全監(jiān)管國際軟法的現(xiàn)實需求

　　食品安全監(jiān)管國際軟法是食品安全全球治理的有效手段，有其生成之必然，更有實施之必要。實施食品安全監(jiān)管國際軟法是世界范圍內(nèi)的大勢所趨，也能夠?qū)ξ覈踩?、社會利益以及貿(mào)易利益的保障產(chǎn)生巨大推進(jìn)作用，必須將其作為國家安全戰(zhàn)略與發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。我國實施食品安全監(jiān)管國際軟法可以獲得多從收益，包括短期的經(jīng)濟(jì)效益，還包括長期的經(jīng)濟(jì)收益以及促進(jìn)社會穩(wěn)定與發(fā)展所帶來的政治收益、環(huán)境收益等等。

　　具體而言，食品安全監(jiān)管國際軟法在我國國內(nèi)實施的現(xiàn)實需求在于：第一，食品安全監(jiān)管國際軟法本身以國際社會集體的先進(jìn)科技為依托，又是各國先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗的結(jié)晶，具有重要的參考價值和借鑒意義。第二，將食品安全監(jiān)管國際軟法納入內(nèi)國法體系所形成的國內(nèi)、國際制度共通性，能夠促進(jìn)食品安全互信，有利于我國食品安全依托國際國內(nèi)兩個市場。第三，實施食品安全監(jiān)管國際軟法能夠降低監(jiān)管立法成本與監(jiān)管合作成本，最終完善國內(nèi)食品安全監(jiān)管體系，展現(xiàn)我國政府在食品安全問題上的治理能力，贏得食品安全國際法治話語權(quán)。第四，實施食品安全監(jiān)管國際軟法實乃全球趨勢，食品安全監(jiān)管國際軟法在我國國內(nèi)實施的可以避免因不實施國際軟法而被迫承受某些不利后果——被排擠出相關(guān)市場、損失貿(mào)易利益等。

　　二、我國實施食品安全監(jiān)管國際軟法的具體策略

　　食品安全監(jiān)管國際軟法在我國的實施涉及復(fù)雜的國際國內(nèi)法律問題，但國際軟法并不如同履行國際硬法那般配備一定的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，那么如何實施食品安全監(jiān)管國際軟法的成效，是我們需要解決的問題。在此方面我國應(yīng)采取如下策略：

　　第一，將實施食品安全監(jiān)管國際軟法提升為國家戰(zhàn)略。食品安全監(jiān)管國際軟法的國內(nèi)實施正是應(yīng)和食品安全倫理、影響我國食品產(chǎn)業(yè)國際競爭力的重要舉措，必須從國家安全戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略部署、甚至執(zhí)政能力提升的角度出發(fā)對其加以重視。實施食品安全監(jiān)管國際軟法能夠提高國內(nèi)法與國際法、外國法的共通性，由此加深國與國之間食品安全監(jiān)管的信賴度，既有利于提升本國食品的安全性為它國所承認(rèn)，又有利于以此衡量它國食品的安全性以避免其損害本國消費者。在國內(nèi)市場中，實施消費者高度認(rèn)可的食品安全監(jiān)管國際軟法，能夠提振消費者對政府監(jiān)管能力以及食品經(jīng)營者誠信經(jīng)營的信心，也有助于完善國內(nèi)食品安全監(jiān)管體系，促進(jìn)我國食品貿(mào)易發(fā)展。因此，不能將食品安全監(jiān)管國際軟法的國內(nèi)實施視作某些行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作甚至可有可無的事項來對待，一旦確定某些食品安全監(jiān)管國際軟法已經(jīng)符合了在我國實施的條件，就應(yīng)大膽實施，促進(jìn)我國國內(nèi)規(guī)范與國際軟法同步發(fā)展。

　　第二，厘清食品安全監(jiān)管國際軟法實施的行政分工與程序。面對食品安全監(jiān)管國際軟法甄別過程中分工與程序不明的問題，亟需重塑相應(yīng)的甄別機(jī)制，避免各行政機(jī)構(gòu)職責(zé)重復(fù)。一是建議將食品安全監(jiān)管國際軟法的實施工作全權(quán)交由食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會負(fù)責(zé)，并提升其工作透明度。該委員會本就由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家以及國務(wù)院有關(guān)部門的代表組成，完全有能力勝任食品安全監(jiān)管國際軟法的國內(nèi)轉(zhuǎn)化工作，而不僅僅局限于審評職能。工作中還應(yīng)邀請食品經(jīng)營者、消費者、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的代表參與甄別工作，對外展示對食品安全監(jiān)管國際軟法的價值判斷與利弊權(quán)衡，將國家對其加以采納的理由公諸于眾。二是建議在食品安全監(jiān)管國際軟法轉(zhuǎn)化的具體程序中設(shè)立統(tǒng)一、規(guī)范的甄別標(biāo)準(zhǔn)，用以把握實施食品安全監(jiān)管國際軟法的路徑與程度。我國立法當(dāng)中 “盡可能等同采用”、“參照”、“以......為基礎(chǔ)”等類似的軟性措辭在立法技術(shù)上已為食品安全監(jiān)管國際軟法轉(zhuǎn)化的路徑與程度留有余地，具體實施是選用國內(nèi)硬法化還是國內(nèi)軟法化路徑，不存在絕對的孰優(yōu)孰劣，只是視軟法的不同類型、內(nèi)容與國內(nèi)實際需要而定。監(jiān)管權(quán)配置因涉及國家主權(quán)，是最難以借鑒食品安全監(jiān)管國際軟法的部分，需要政府因地制宜，加大改革力度。而食品安全監(jiān)管程序與監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計、食品安全信息披露、監(jiān)管能力建設(shè)等方面的規(guī)范則可以盡可能同食品安全監(jiān)管國際軟法接軌。與此同時，還應(yīng)高度關(guān)注食品安全監(jiān)管國際軟法所代表的產(chǎn)業(yè)利益是否能為中國國情、法律法規(guī)以及安全利益、社會利益與貿(mào)易利益所容，是否潛在扭曲貿(mào)易的可能，對私營標(biāo)準(zhǔn)尤為需要加大研究與評審力度。

　　第三，鼓勵非政府主體深度參與食品安全監(jiān)管國際軟法實施。政府以外的主體也能夠?qū)κ称钒踩O(jiān)管國際軟法國內(nèi)實施產(chǎn)生巨大影響。第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會、食品經(jīng)營者以及消費者群體等可以親身參與食品安全監(jiān)管國際軟法的實施，還可能無形中對政府施加壓力，使之運(yùn)用強(qiáng)力的公權(quán)更高效地將食品安全監(jiān)管國際軟法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。其中，在市場失靈和消費者弱勢的情況下，第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)與食品行業(yè)協(xié)會的作用特別需要強(qiáng)化。第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)和食品行業(yè)協(xié)會通常具備高度的專業(yè)知識積累與實務(wù)專長，在轉(zhuǎn)化、解釋和執(zhí)行食品安全監(jiān)管國際軟法方面更是具有諸多便利;且作為非利益直接相關(guān)者，其受到利益左右的可能性相對低一些。鼓勵第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)與食品行業(yè)協(xié)會直接采用水準(zhǔn)更高的國際軟法作為對食品經(jīng)營者的評判，是提高食品安全水平的重要途徑。

　　第四，積極爭取國際組織與發(fā)達(dá)國家對于軟法實施的援助。食品安全監(jiān)管國際軟法國內(nèi)實施必然仰賴于我國的實施能力，因此積極爭取國際組織與發(fā)達(dá)國家在技術(shù)、資金、人員培訓(xùn)方面的援助實為必要，尤其是在同食品安全監(jiān)管國際軟法實施密切相關(guān)的環(huán)節(jié)，如我國目前最為薄弱的食品安全風(fēng)險評估、食品進(jìn)出口檢驗檢疫措施執(zhí)行、事故應(yīng)急、軟法實施能力提升等。爭取國際組織與發(fā)達(dá)國家支持的主體不僅僅是政府，第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會、食品經(jīng)營者都應(yīng)同國際組織和發(fā)達(dá)國家廣泛開展信息交流與合作，汲取它們促進(jìn)食品安全監(jiān)管國際軟法實施的經(jīng)驗，提高自身的實施能力。