推進(jìn)我國基層上訪治理法治化的路徑建議

霍敬裕

　　信訪問題不僅是現(xiàn)今中國社會(huì)管理體制的一項(xiàng)重要關(guān)注點(diǎn)，也是反映民意趨向的晴雨表。如何用法治方式化解信訪難題，特別是解決基層上訪中的不規(guī)范的處理方式，是最終解決基層上訪矛盾激化的根本所在。近年來，基層上訪活動(dòng)除了原有的群體性、組織性的特征外，還出現(xiàn)以上訪職業(yè)化[1]、上訪網(wǎng)絡(luò)化[2]和上訪極端化等多樣的趨勢。以法治的角度觀察，解決基層上訪無序化、非法化等“非理性上訪”、“謀利性上訪”問題，使基層政府游走于“非法治”手段截訪和引導(dǎo)群眾“規(guī)范化上訪”的尷尬局面不在，既無絕對的歷史經(jīng)驗(yàn)可考，也無現(xiàn)成的法律移植可做，必須依托實(shí)踐中基層政府及其信訪部門處理上訪問題得失的總結(jié)來進(jìn)行思考。

　　一、利益訴求是基層上訪的主因

　　實(shí)踐中，基層上訪的原因是多重的，涉及的利益紛爭并非是國家、社會(huì)利益與個(gè)人利益之間的沖突，而主要是地方、部門、建設(shè)開發(fā)企業(yè)利益與公民利益以及長遠(yuǎn)利益同現(xiàn)實(shí)利益之間的重估。具體而言，可以分為以下幾類：第一，利益受損型。即認(rèn)為職務(wù)行為損害了其應(yīng)得利益而提出投訴或意見、建議。在基層主要表現(xiàn)為行政侵權(quán)行為導(dǎo)致的利益糾紛。第二，利益維護(hù)型。指享有既得利益或可期待利益的公民、法人或者其他組織，擔(dān)心某種職務(wù)行為的實(shí)施造成其利益的失去或不可得。如行政征遷中的補(bǔ)償金額度和其他非經(jīng)濟(jì)利益的保障。第三，利益發(fā)展型。即要求在現(xiàn)有利益的基礎(chǔ)上，獲得更大的利益。在城市中，居民提出公共產(chǎn)品供應(yīng)的范圍及質(zhì)量指標(biāo)等問題即屬此類。

　　從利益訴求構(gòu)成上看，以物質(zhì)利益問題為主。根據(jù)課題組在調(diào)研中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析報(bào)告，各類信訪活動(dòng)中指向具體物質(zhì)利益的約占77%，按照馬斯洛的觀點(diǎn)，具體物質(zhì)利益訴求多屬于低層次的需要。

　　如果將物質(zhì)利益的訴求分為直接的利益訴求和間接的利益訴求，我們還發(fā)現(xiàn)，即使舉報(bào)類、建議類，也蘊(yùn)含了間接的利益訴求。如某市在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的過程中，涉及到一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，但被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民往往列出該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、地理、歷史等種種有利條件，提出保留該鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的建議。實(shí)際上反映這類問題的都是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的居民，他們有的在集鎮(zhèn)購買了門面房，擔(dān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搬離后，集鎮(zhèn)建設(shè)停滯，造成期望的房產(chǎn)升值利益空間降低。

　　通過調(diào)研報(bào)告數(shù)據(jù)及上述分析，其啟示是：基層上訪的實(shí)質(zhì)是利益訴求的表達(dá)。進(jìn)行上訪治理，需以解決基層群眾合理訴求為中心，才能規(guī)范上訪的表達(dá)渠道。

　　二、異常基層上訪行為的認(rèn)定及處理

　　違法的基層上訪行為以損害公共秩序、公共利益為代價(jià)來表達(dá)利益訴求，不符合現(xiàn)代法治國家的基本要求，因此必須設(shè)定并追究違法上訪人的法律責(zé)任，這也是保護(hù)合法基層上訪行為的題中之義。實(shí)踐中，有些基層上訪行為沒有遵守國家信訪法律和政策，形成異常上訪。主要有以下幾類：

　　1.重復(fù)上訪

　　相對于初次上訪而言，是指上訪人向某一政府機(jī)關(guān)或信訪接待部門多次反映同一問題。造成重復(fù)上訪的原因可歸為兩種情況：一是信訪接待工作不到位，導(dǎo)致上訪人訴求在法定期限內(nèi)未能獲得書面答復(fù);二是上訪人堅(jiān)持不合理要求，拒絕接受處理意見。對于第二種情況，需要基層信訪組織予以妥善的對待，不能因“維穩(wěn)”的需要，而放棄對惡意重復(fù)上訪的處理。

　　2.越級(jí)上訪

　　國家信訪局于2014年出臺(tái)了《國家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》，依據(jù)該辦法，基層上訪事項(xiàng)由哪一級(jí)受理辦理，哪些該受理哪些不受理，受理后怎么辦等作出了明確規(guī)定，主要包括：上訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)信訪事項(xiàng)的性質(zhì)和管轄層級(jí)，到依法有權(quán)處理的本級(jí)或上一級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所提出;對跨越本級(jí)和上一級(jí)機(jī)關(guān)提出的來訪事項(xiàng)，上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理，并引導(dǎo)上訪人以書面或走訪形式向依法有權(quán)處理的機(jī)關(guān)提出，同時(shí)將相關(guān)情況及時(shí)通報(bào)下級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān);在依法有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)中，首先收到的機(jī)關(guān)先行受理，不得推諉。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些地方信訪部門雖設(shè)有接待場所并配備接待人員，但實(shí)際接訪是否能有效快捷，取決因素多是職權(quán)部門人員能否到場，甚至延伸為是否有決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)在接訪。行政權(quán)力的涉入程度直接決定了非法律路徑上訪的效果，一定意義上易形成涉訪人員片面追究越級(jí)上訪。

　　3.纏訪鬧訪行為

　　在基層上訪活動(dòng)中，少數(shù)上訪人長期反復(fù)到信訪接待場所或政府指定的接待場所之外的區(qū)域，采取過激行為反映問題，且拒不服從信訪程序，這種行為被認(rèn)定為纏訪和鬧訪。對此，信訪部門采取依法處置和謹(jǐn)慎處置相結(jié)合的原則。一方面對于行為過激且教育、勸阻和引導(dǎo)無效的個(gè)別上訪人，按照《治安管理處罰法》和《刑法》的相關(guān)規(guī)定，移送有權(quán)機(jī)關(guān)處理。另一方面，在公共集中場合，首要以公共安全為準(zhǔn)則，避免過激行為造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

　　三、創(chuàng)新基層上訪治理工作中的操作制度及改進(jìn)建議

　　(一)排查調(diào)處工作

　　我國矛盾糾紛排查調(diào)處工作起源于浙江紹興市的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”[3]。其實(shí)質(zhì)是注重社會(huì)聯(lián)動(dòng)、標(biāo)本兼治，通過前期摸排，對矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)查，將矛盾糾紛解決在基層，避免矛盾上行。

　　在逐步的推行中，還出現(xiàn)了“宿遷經(jīng)驗(yàn)”、“沈陽經(jīng)驗(yàn)”等，在體制機(jī)制建設(shè)中，一方面以基層信訪大廳為權(quán)力匯結(jié)載體，將與信訪穩(wěn)定相關(guān)的行政權(quán)、司法權(quán)和部分干部管理權(quán)限集中到辦事大廳，綜合協(xié)調(diào)，直接處理信訪案件，避免了信訪建議的不執(zhí)行。另一方面，以解決上訪中的爭議問題為目標(biāo)，運(yùn)用行政調(diào)處、司法調(diào)處、綜合調(diào)處的手段，創(chuàng)新信訪辦理模式，實(shí)現(xiàn)上訪案件登記、接訪、督辦、行政仲裁、行政復(fù)議、聽證程序、聯(lián)席會(huì)議等工作流程的無縫銜接，

　　(二)案件查辦工作

　　近年來，各地信訪部門通過成立專案組、工作組等方式，或直接查辦、或聯(lián)合辦案，協(xié)助各級(jí)黨委、政府查處了農(nóng)民負(fù)擔(dān)、房屋拆遷、征占土地等矛盾突出的信訪案件?！缎旁L條例》既明確了信訪事項(xiàng)的辦理、復(fù)查、復(fù)核以及管轄權(quán)爭議等案件查辦任務(wù)，也為案件查辦工作的制度化、專業(yè)化、規(guī)范化提供了法規(guī)依據(jù)。例如，《江蘇省信訪條例》第23條明確規(guī)定：“對本機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)處理的，應(yīng)當(dāng)直接處理;對依法應(yīng)當(dāng)由下級(jí)機(jī)關(guān)處理的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)達(dá)下級(jí)機(jī)關(guān)辦理，上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要直接處理的，可以直接處理?！?/span>

　　(三)輿情信息工作

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的興起，出現(xiàn)了信訪問題“論壇化”、“博客化”、“微博化”等新情況，稍有不慎容易成為誘發(fā)群體性事件的“導(dǎo)火索”，促使事件惡化的“催化劑”解決矛盾的“絆腳石”。少數(shù)上訪人員將信訪事項(xiàng)在互聯(lián)網(wǎng)上廣為散發(fā)，有的歪曲事實(shí)、措辭激烈、態(tài)度偏激，傳播速度加快，影響范圍擴(kuò)大，給信訪部門的工作造成較大的負(fù)面影響。做好信訪輿情工作，可以起到“減壓閥”和“穩(wěn)定器”的作用，有助于營造良好輿論氛圍，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。為此，一些地方政府的信訪部門指定部門、配備人員專門負(fù)責(zé)輿情的監(jiān)測、調(diào)查、整改、反饋工作。

　　(四)信訪風(fēng)險(xiǎn)評估制度

　　信訪風(fēng)險(xiǎn)評估，是指在做出涉及群眾利益重大決策之前，由決策單位牽頭，協(xié)調(diào)決策內(nèi)容涉及的相關(guān)部門，充分發(fā)揚(yáng)民主，進(jìn)行分析論證，提交評估報(bào)告，促使決策最大限度地反映不同群體的合理要求，從源頭上預(yù)防和減少信訪問題。

　　目前，各級(jí)政府機(jī)關(guān)推行的信訪風(fēng)險(xiǎn)評估制度涵蓋的范圍有： 1.涉及城市發(fā)展和管理方面的有關(guān)重大決策事項(xiàng)。區(qū)劃調(diào)整、舊城改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的土地征用、規(guī)劃變更、重大建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、拆遷補(bǔ)償安置;城市居民住房、醫(yī)療、教育、社會(huì)福利、社會(huì)保障等方面的重大改革;對于未列入價(jià)格聽證范圍、涉及增加企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)的價(jià)格及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)重大調(diào)整。

　　2.涉及國企改革方面的有關(guān)重大決策事項(xiàng)。國有企業(yè)重組改制方案，涉及國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及人員分流、人員安置、職工內(nèi)欠償還等事項(xiàng);國有企業(yè)關(guān)閉和破產(chǎn)中的資產(chǎn)處置、人員安置、職工利益保障。

　　3.涉及“三農(nóng)”方面的有關(guān)重大決策事項(xiàng)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);農(nóng)村土地置換;項(xiàng)目建設(shè)和村鎮(zhèn)規(guī)劃中的農(nóng)民土地征用、補(bǔ)償及安置;農(nóng)民工的勞動(dòng)保障和社會(huì)保障;合作醫(yī)療、計(jì)劃生育等涉及農(nóng)民切身利益的事項(xiàng)。

　　4.涉及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)方面的有關(guān)重大決策事項(xiàng)。土地征用及拆遷補(bǔ)償、居民安置和移民安置;可能影響居民生產(chǎn)生活環(huán)境等方面的工程選址。

　　5.涉及社會(huì)保障和社會(huì)事業(yè)方面的有關(guān)重大決策事項(xiàng)。教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整;低保、撫恤、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和計(jì)劃生育等方面社會(huì)保障政策的重大調(diào)整。

　　6.涉及機(jī)構(gòu)改革方面的有關(guān)重大決策事項(xiàng)。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革中的人員分流安置、資產(chǎn)處置、社保關(guān)系、職工待遇調(diào)整;管理機(jī)構(gòu)的下放或上收。

　　7.涉及環(huán)境保護(hù)方面的有關(guān)重大決策事項(xiàng)。環(huán)境保護(hù)方面的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整;可能造成環(huán)境現(xiàn)狀改變或較大污染物排放的項(xiàng)目建設(shè)。

　　8.其他涉及群眾利益的有關(guān)重大決策事項(xiàng)。

　　四、基層上訪的法治化路徑

　　(一)取消“信訪排名”的后思考

　　對于信訪排名來說，過于關(guān)注排名，強(qiáng)化了名次對于評判信訪工作起到的決定性作用，從而忽略了對信訪問題的解決和化解，這也成為時(shí)下攔訪、截訪甚至對上訪群眾暴力打壓屢禁不止，以致于成為一種工作常態(tài)的主要原因之一。不過，任何事情都會(huì)有利有弊，實(shí)行上訪量排名，可以起到督促相關(guān)責(zé)任人將一些力所能及的事件在基層解決。至于手段的變形和走樣，并非就是信訪排名所全部帶來的負(fù)面效應(yīng)。取消信訪排名之后，也就去掉了各級(jí)官員頭上的達(dá)摩克利斯之劍，壓力變輕了責(zé)任也可能隨之而淡化。如果在高壓的排名考核之下，其都并未走完全的責(zé)任之路，那么取消之后，“隨你到那兒告”就可能成為普遍心態(tài)，“解決在基層”的制度善意就很難得到實(shí)現(xiàn)。

　　故而，既要防止實(shí)施排名后的“亂作為”，又要避免取消排名之后的“不作為”，還得實(shí)行制度性求解。換言之，在做好卸力的同時(shí)，還需抓好信訪工作落實(shí)的加壓。一方面，該考核的考核，但指標(biāo)應(yīng)由單純的看結(jié)果向看過程轉(zhuǎn)變，也就是要注重問題的解決率;另一方面，取消了全局性的排名后，得通過內(nèi)部情況掌握，進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)”的約談、警示和監(jiān)督，必要的時(shí)候還應(yīng)進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)，要實(shí)行綜合性的政策配套，實(shí)現(xiàn)信訪工作由單純的排名考核向科學(xué)化考核轉(zhuǎn)變，如此，信訪改革才能真正取得成效。

　　(二)初信、初訪工作是信訪工作取得成敗的關(guān)鍵。

　　初信、初訪工作化解的好壞，直接關(guān)系到以后信訪工作取得成敗的關(guān)鍵，如果處理的不好，不僅不利于信訪問題解決，還會(huì)激化矛盾，導(dǎo)致事態(tài)的逐步擴(kuò)大和惡化,信訪則成了他們追求公平的最好途徑，雖然問題最終得到解決，那也錯(cuò)過了最佳解決時(shí)機(jī)，增加了不必要的行政成本，更重要的是可能導(dǎo)致信訪人員企望度超越合理訴求的發(fā)生和社會(huì)信訪生態(tài)發(fā)展的惡化。對這類上訪人，接訪人員一定要耐心地做好說服教育和必要的心理疏導(dǎo)，并在政策許可的范圍內(nèi)多方面給予關(guān)心和幫助。

　　(三)進(jìn)一步探索建立信訪與其他法律機(jī)制的銜接

　　在信訪過程中，如信訪人員依法、自愿達(dá)成息訴罷訪協(xié)議，需要由政府相關(guān)部門確認(rèn)其法律效力，提供其法律的信任度;同時(shí)，了探索建立統(tǒng)一的國家行政申訴制度，合并行政復(fù)議和政府信訪三級(jí)審查制度，采其兩種制度所長，全面監(jiān)督政府紅頭文件在內(nèi)的各種行政職務(wù)行為;并且，可借鑒對仲裁結(jié)論、人民調(diào)解的司法審查，建立司法審查信訪終結(jié)制度，即對行政系統(tǒng)業(yè)經(jīng)終結(jié)的事項(xiàng)，信訪人仍不服的，可向法院起訴，由法院從證據(jù)、程序方面進(jìn)行審查，宣告是否可以終結(jié)或啟動(dòng)重審程序，以司法的最后屏障功能追究社會(huì)公正目標(biāo)。

　　(四)完善和創(chuàng)新辦理機(jī)制，及時(shí)化解矛盾

　　信訪事項(xiàng)的受理范圍和辦理質(zhì)量是解決信訪問題、化解社會(huì)矛盾的根本所在。首先，堅(jiān)持逢訪必理的觀念，建立和完善《首問責(zé)任制》、《信訪登記制》等制度，做到“六快”、“四早”，即快核實(shí)、快上報(bào)、快批示、快催辦、快協(xié)調(diào)、快處理;做群眾工作的人員早介入、群眾急需的服務(wù)早開展、矛盾苗頭早發(fā)現(xiàn)、問題早處理。努力做到及時(shí)、準(zhǔn)確、有效。其次是建立督查回訪制度。注重信訪案件的處理落實(shí)情況，重點(diǎn)審核問題調(diào)查是否徹底，定性是否準(zhǔn)確，運(yùn)用法規(guī)是否到位，回訪時(shí)群眾是否滿意，對落實(shí)不清、定性不準(zhǔn)、處理不到位的一律要求重新處理，決不遷就湊合。

　　結(jié)語

　　在發(fā)達(dá)國家的信訪實(shí)踐中，我們可以看到，信訪并沒有排除在法治之外，而是法治中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。中國基層上訪行為從分類引導(dǎo)、到部門處置，均是依靠一種完整的法律制度組織和規(guī)范其行為，并循著法律規(guī)定的程序開展活動(dòng)，其以崇尚法的最高權(quán)威和至上效力來達(dá)成政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；鶎由显L法治化的治理進(jìn)程需秉承行政公開、行政公正、行政合法的原則開展，并適時(shí)調(diào)整信訪工作的考核機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)治理對象和治理機(jī)構(gòu)的共同規(guī)范。

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　　[1]上訪職業(yè)化，是指當(dāng)事人以信訪為職業(yè)并從中謀取利益的行為。一些上訪人在認(rèn)為“上訪有利可圖”后，不斷找出甚至“制造”一些新問題繼續(xù)纏訪。比較突出的是，一些基層區(qū)域中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道為單位，有原先上訪人員組織“上訪學(xué)習(xí)班”或者“上訪輔導(dǎo)班”等形式，來吸引基層群眾擴(kuò)大上訪訴求。

　　[2] 上訪網(wǎng)絡(luò)化，是指上訪人在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布自己的訴求，以獲得網(wǎng)民的支持和同情，擴(kuò)大事件的影響力，向信訪部門等國家機(jī)關(guān)施壓，提出過高要求。

　　[3] “楓橋經(jīng)驗(yàn)”詳見周白：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”舉重若輕》，《民情與信訪》，2006年第4期。