城市地下空間利用的法律規(guī)制

朱金東

　　我國人多地少，資源短缺，環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益尖銳，節(jié)能減排形勢不容樂觀。這決定了我國無法通過簡單的城市擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)城市化，必須堅(jiān)定不移地走空間布局緊湊、資源利用高效的節(jié)約型建設(shè)發(fā)展道路。我國城市地下空間利用經(jīng)歷了起步、轉(zhuǎn)型和發(fā)展三階段。我國城市地下空間利用方興未艾，規(guī)模迅速增長，形態(tài)日益豐富，開挖深度日趨加深，地下空間管理領(lǐng)域不斷拓寬。

　　隨著地下空間利用的飛速發(fā)展，城市地下空間利用法制化建設(shè)水平不斷提升?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》乃首部綜合性部門規(guī)章。鑒于城市地下空間開發(fā)水平存在地區(qū)差異性和綜合性立法過于模糊，各地因地制宜制定地方性法規(guī)和規(guī)章，地下空間法律調(diào)整領(lǐng)域逐漸細(xì)化。我國已經(jīng)初步形成中央立法和地方立法并進(jìn)、綜合管理和專項(xiàng)管理互補(bǔ)、動(dòng)態(tài)管理和靜態(tài)管理協(xié)同的城市地下空間利用法律體系。

　　然而，我國城市地下空間開發(fā)問題頻發(fā)，如青島輸油管道爆炸，北京私挖地下室盛行，南京地鐵噪音擾民，杭州地鐵施工引發(fā)地陷，上海地下商鋪產(chǎn)權(quán)之爭，廣州共同溝閑置等。目前，我國城市地下空間利用主要存在如下問題：

　　其一，城市地下空間資源配置模式滯后。民防工程是地下空間工程的傳統(tǒng)形態(tài)，其中城市商業(yè)建筑結(jié)建民防和地下靜態(tài)交通結(jié)建民防居于主導(dǎo)地位。由于傳統(tǒng)的民防工程屬于公益設(shè)施，因而我國城市地下空間配置主要采取無償劃撥方式。地鐵建設(shè)為城區(qū)升級改造和地下空間綜合開發(fā)注入了活力，一些城市依托地鐵換乘站，推進(jìn)地下城市綜合體建設(shè)，城市地下空間商業(yè)價(jià)值不斷顯現(xiàn)。單一的劃撥方式滯后于城市地下空間商業(yè)開發(fā)的實(shí)踐，必須健全地下空間出讓制度。

　　其二，立體相鄰關(guān)系亟待完善。城市地下空間開發(fā)中，同一土地之上出現(xiàn)地表建設(shè)用地使用權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)并存，相鄰關(guān)系的立體化容易產(chǎn)生權(quán)利沖突，具體表現(xiàn)為：一是相鄰?fù)ㄐ嘘P(guān)系沖突。一些地下樓層咫尺相近，卻因缺少連通工程無法互聯(lián)互通，淪為“地下孤島”。二是相鄰環(huán)保關(guān)系沖突。一些地方政府片面追求工程進(jìn)度，極力壓縮地鐵工程造價(jià)，無視地鐵擾民。高頻剎車聲和地鐵高架橋梁結(jié)構(gòu)振動(dòng)輻射的低頻噪音讓一些沿線居民苦不堪言。我國地鐵噪聲環(huán)境影響評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面仍存在空白。三是相鄰防險(xiǎn)關(guān)系沖突。地下挖掘作為一項(xiàng)高度危險(xiǎn)作業(yè)，容易引發(fā)地面塌陷，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損害，危及民眾安全。一些政府部門將城市地陷歸咎于天災(zāi)或意外，忽視人類生產(chǎn)活動(dòng)尤其是混亂無序的地下工程施工對地質(zhì)結(jié)構(gòu)的潛在破壞力。

　　其三，城市地下空間開發(fā)缺少科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃。鑒于城市地下空間開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，地下工程具有不可逆性，一旦開發(fā)，就難以恢復(fù)，科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施地下空間規(guī)劃，對于保護(hù)和利用地下空間資源，推進(jìn)地上、地下協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)影響。然而，多數(shù)城市地下空間規(guī)劃科學(xué)性弱，具體體現(xiàn)為：一是缺乏整體性，各自為政，混亂無序。二是缺乏嚴(yán)格程序控制。我國城市地下空間規(guī)劃存在程序控制弱、公眾參與面狹窄、參與渠道單一、參與階段晚和參與效果差等諸多弊端。三是利益衡量失當(dāng)。一些城市的地下空間規(guī)劃漠視私人利益保障，毀壞地下歷史文物，造成地下水嚴(yán)重超采和地面沉降。

　　其四，城市地下空間利用激勵(lì)型監(jiān)管乏力。傳統(tǒng)的地下工程投資模式完全由政府全額買單。政府主導(dǎo)型投資模式既對政府財(cái)政產(chǎn)生巨大壓力，也將投資風(fēng)險(xiǎn)集中于政府。地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系始終不明晰，投資者僅能使用，無法取得所有權(quán)證，也無法抵押融資。城市地下空間權(quán)屬登記制度付之闕如。登記是地下空間建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)的公示方式，也是解決權(quán)利沖突的依據(jù)。目前，我國地下空間登記機(jī)關(guān)分離，初始登記率低，地籍管理水平滯后，登記記載事項(xiàng)不全。地下工程的產(chǎn)權(quán)不清嚴(yán)重影響了投資者的投資熱情，也不利于市場化運(yùn)作。倡導(dǎo)性政策缺乏有形的配套措施支撐，難以真正發(fā)揮實(shí)效。

　　為促進(jìn)城市地下空間利用有序開展，我國可采取如下措施：

　　首先，建立城市地下空間市場化配置機(jī)制。地下建設(shè)用地使用權(quán)和地表建設(shè)用地使用權(quán)只是客體范圍不同，權(quán)利屬性一致，故地下空間應(yīng)參照地表，依不同用途遵循相應(yīng)供地方式。對于諸如市政基礎(chǔ)設(shè)施、地鐵等公共利益性質(zhì)的地下空間利用，國家可以采取無償劃撥的方式;對于諸如商業(yè)街、娛樂場所等經(jīng)營性的地下空間開發(fā)，必須采取出讓方式。鑒于地下空間利用施工難度大，建造成本高，投資回報(bào)周期長，為鼓勵(lì)社會(huì)資金投入城市地下空間開發(fā)和建設(shè)，可以對土地出讓金給予一定優(yōu)惠。我國將來應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，遵循區(qū)分用途、分層定價(jià)、逐層遞減原則。

　　其次，健全城市地下空間利用相鄰關(guān)系制度。一是確立地下工程法定的連通義務(wù)。政府管制應(yīng)取代市場自治，賦予地下工程權(quán)利人法定的連通義務(wù)。一些城市雖立法肯定連通義務(wù)，但僅限于人防工程，深圳、廣州、鄭州、南昌等多數(shù)城市均立法將連通義務(wù)擴(kuò)及至所有地下工程，可加以借鑒。二是防范不可量物侵害。鑒于噪音和震動(dòng)具有不可衡量的特性，國家須設(shè)定一個(gè)客觀的、強(qiáng)行性的排放標(biāo)準(zhǔn)對之予以規(guī)制。我國應(yīng)及時(shí)制定地鐵噪音和振動(dòng)控制標(biāo)準(zhǔn)，并組織專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對在建或規(guī)劃中的軌道交通進(jìn)行集中追蹤普查，配建降噪系統(tǒng)，改善居民生活環(huán)境。三是及時(shí)救濟(jì)地下挖掘受害人。受害方可主張侵權(quán)責(zé)任，要求施工方賠償損失或者恢復(fù)原狀。地下挖掘致人損害責(zé)任作為一種高度危險(xiǎn)責(zé)任，歸責(zé)原則適用無過錯(cuò)責(zé)任，故地下工程施工單位不得以沒有過錯(cuò)隨意推脫責(zé)任。城市高樓林立，人口密集。一旦引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，破壞力大，涉及面廣，容易產(chǎn)生大規(guī)模侵權(quán)。因此，構(gòu)建一套整合侵權(quán)賠償、責(zé)任保險(xiǎn)和賠償基金的多元化社會(huì)救濟(jì)機(jī)制迫在眉睫。

　　再次，強(qiáng)化地下空間規(guī)劃的法律控制。一方面，應(yīng)協(xié)調(diào)各方利益沖突。城市規(guī)劃不僅是單純的技術(shù)規(guī)范，更是政府調(diào)控城市空間資源，保障公共安全和公眾利益的公共政策。地下空間規(guī)劃既關(guān)乎地下水資源、歷史文物、交通系統(tǒng)等公共利益，又涉及地表、同層利害關(guān)系人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等私人利益，故其利益沖突可呈現(xiàn)為公共利益和公共利益之間、公共利益和私人利益之間、私人利益和私人利益之間三種不同面向，應(yīng)運(yùn)用利益衡量理論，分門別類對爭議各方利益進(jìn)行綜合權(quán)衡。另一方面，注重地下空間規(guī)劃的程序控制。地下空間規(guī)劃也是政府、企業(yè)、普通民眾等多方力量的博弈場所。政府應(yīng)當(dāng)踐行陽光規(guī)劃，構(gòu)筑公眾利益表達(dá)的平臺(tái)，擴(kuò)大參與范圍，拓寬參與領(lǐng)域，豐富參與方式，依法保障行政相對人的知情權(quán)、聽證權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與決策權(quán)等程序權(quán)利，從而限制政府自由裁量權(quán)，增強(qiáng)社會(huì)公眾的認(rèn)可度，便于規(guī)劃的順利實(shí)施。

　　最后，構(gòu)建多元化的行政激勵(lì)體系。政府素來存在“重管理，輕激勵(lì)”的弊病。建立地表、地下一體的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，明確私人地下空間權(quán)屬，賦予地下空間權(quán)人轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)民間資本參與地下空間開發(fā)，搭建市場化的融資平臺(tái)，建立多元化的投資體系。對于地鐵項(xiàng)目，可采取沿線捆綁開發(fā)和項(xiàng)目融資。鑒于地鐵項(xiàng)目自身盈利性較差，政府還應(yīng)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼?？傊?，政府應(yīng)綜合運(yùn)用產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、投融資激勵(lì)和補(bǔ)貼激勵(lì)等多種措施促進(jìn)地下空間健康發(fā)展。

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