當(dāng)前我國宗教財(cái)產(chǎn)管理體制的問題及對(duì)策

仲崇玉

　　【要報(bào)要點(diǎn)】當(dāng)前，我國在宗教財(cái)產(chǎn)管理體制尚存在諸多缺陷，調(diào)整方式以操作性較差的政策為主、法律為輔，而在法律層面，又以行政法規(guī)為主，民事基本法律普遍失語，行政法規(guī)部門立法色彩濃厚，貫徹了主要依靠行政手段管理宗教財(cái)產(chǎn)的總體思路，宗教財(cái)產(chǎn)歸屬不明，不動(dòng)產(chǎn)登記混亂，為某些地方政府、企業(yè)及個(gè)人借教斂財(cái)、以教牟利提供可乘之機(jī)，甚至發(fā)生寺觀“被承包”、“被上市”、“被申遺”等事件，宗教界和信教群眾的合法利益得不到有效保障。應(yīng)當(dāng)制定《宗教財(cái)產(chǎn)法》，確立私法規(guī)制的總體思路，建立宗教法人及其配套制度，確定宗教財(cái)產(chǎn)歸屬，按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政教分離、管理科學(xué)的總體要求，在現(xiàn)代民法財(cái)產(chǎn)權(quán)利框架下建立完善宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)體系。

　　一、當(dāng)前我國宗教財(cái)產(chǎn)管理體制的問題

　　自從改革開放以來，隨著法制建設(shè)的不斷發(fā)展，我國宗教事務(wù)法制化的趨勢(shì)愈益明顯，宗教財(cái)產(chǎn)管理也逐漸納入法治軌道。但總的來說，現(xiàn)行宗教財(cái)產(chǎn)管理體制貫徹了公法規(guī)制的總體思路，立法指導(dǎo)思想落后，行政裁量權(quán)過大，未能充分尊重宗教組織的自治和自律，實(shí)踐效果不佳。中共十八大四中全會(huì)決定提出要“依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會(huì)問題，促進(jìn)民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧?！崩羁藦?qiáng)總理2015年3月5日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議作的政府工作報(bào)告更是明確提出要維護(hù)宗教界合法權(quán)益。在這一背景下，當(dāng)前宗教財(cái)產(chǎn)管理體制已經(jīng)滯后于中央大政方針，有必要加以改革。

　　1.我國宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范層級(jí)較低

　　當(dāng)前，我國在宗教財(cái)產(chǎn)管理體制尚存在諸多缺陷，從調(diào)整方式上來說以操作性較差的政策為主、法律為輔，而在法律層面，又以行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》為主，民事基本法律《民法通則》第77條和《物權(quán)法》第69條只做了原則性規(guī)定，缺乏可操作性，基本上喪失了對(duì)宗教財(cái)產(chǎn)的調(diào)整作用。宗教財(cái)產(chǎn)政策規(guī)范性差、同時(shí)又政出多門，相互沖突，難以操作。行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》則立法層次低下，對(duì)于原則性的宗教政策問題難以有所突破，同時(shí)又部門立法色彩濃厚，傾向于行政管制而非民法保護(hù)。

　　2.宗教財(cái)產(chǎn)管理總體思路陳舊

　　宗教財(cái)產(chǎn)總體立法思路是宗教財(cái)產(chǎn)立法必須要解決的根本問題，一是私法規(guī)制思路，這是世界上大多數(shù)國家所采取的規(guī)范思路，二是行政規(guī)制思路，這就是我國現(xiàn)行法制所采取的思路。宗教政策延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公有制至上的思維慣性，將宗教財(cái)產(chǎn)性為公共財(cái)產(chǎn)，為我國行政規(guī)制思路提供了政策依據(jù)，同時(shí)也為某些利益部門和地方政府繼續(xù)占有文革期間被政府沒收的宗教財(cái)產(chǎn)，插手宗教財(cái)產(chǎn)管理，借教斂財(cái)、以教牟利提供了政策口實(shí)。而《宗教事務(wù)條例》則將宗教財(cái)產(chǎn)政策中所暗含的行政規(guī)制思路付諸實(shí)施，著眼于擴(kuò)大主管部門自由裁量權(quán)，試圖主管部門行政手段來保護(hù)宗教財(cái)產(chǎn)。實(shí)踐證明，宗教財(cái)產(chǎn)的行政規(guī)制思路實(shí)施成本極高，既不能有效保護(hù)宗教財(cái)產(chǎn)，也不能滿足宗教界和信教群眾日益增長(zhǎng)的、漸趨多元化的民事需求，在當(dāng)前我國民法財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系已經(jīng)趨于完備的背景下，這一思路已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代。

　　3.宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬不明

　　在財(cái)產(chǎn)歸屬這一根本性問題上，法律和行政法規(guī)都采取回避態(tài)度，僅以政策做出規(guī)定，而宗教政策又一方面將宗教財(cái)產(chǎn)性為公共財(cái)產(chǎn)，使得有些寺觀教堂的不動(dòng)產(chǎn)登記在宗教協(xié)會(huì)名下，有些寺觀教堂房產(chǎn)則由房產(chǎn)、旅游、園林、文物等部門所把持。另一方面，關(guān)于宗教財(cái)產(chǎn)的歸屬則又有社會(huì)公有、國家所有、中國教會(huì)所有、信教群眾集體所有之區(qū)別，前后矛盾，難以操作?！蹲诮淌聞?wù)條例》雖對(duì)宗教財(cái)產(chǎn)做出專章規(guī)定，但囿于政策約束，最終未能明文確認(rèn)宗教財(cái)產(chǎn)歸屬，未能確立宗教活動(dòng)場(chǎng)所的法律主體地位，更不能從根本上解決宗教財(cái)產(chǎn)的歷史遺留問題。

　　4.未能形成現(xiàn)代宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)體系

　　由于依靠行政手段管理宗教財(cái)產(chǎn)，當(dāng)前立法無意于形成健全的宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，公私不分、權(quán)責(zé)不明。如按照《文物保護(hù)法》規(guī)定，宗教組織占有和使用的絕大多數(shù)宗教文物屬于國有，而該種權(quán)屬配置必然會(huì)使文物、園林甚至旅游等部門利用公權(quán)力干預(yù)甚至處分宗教財(cái)產(chǎn)提供依據(jù)，2009年陜西法門寺佛骨指骨舍利事件和2013年的興教寺被申遺事件就足以說明這個(gè)問題。再如宗教財(cái)產(chǎn)歷史遺留問題，在上世紀(jì)50年代“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)以后到十一屆三中全會(huì)以前由于國家特定的歷史環(huán)境造成的宗教財(cái)產(chǎn)被政府沒收，迄今仍未完全歸還。

　　5.當(dāng)前宗教財(cái)產(chǎn)法制實(shí)踐效果堪憂

　　上述原因?qū)е伦诮特?cái)產(chǎn)關(guān)系出現(xiàn)了許多亂象，一些地方政府、 企業(yè)和個(gè)人借教斂財(cái)、以教牟利，致使寺廟宮觀“被承包”、“被上市”、“被申遺”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了宗教活動(dòng)場(chǎng)所的存在和發(fā)展，而宗教活動(dòng)場(chǎng)所作為基層宗教組織，與信教群眾、所在社區(qū)乃至整個(gè)社會(huì)直接發(fā)生著息息相關(guān)的密切聯(lián)系，宗教活動(dòng)場(chǎng)所的利益不能有效保護(hù)直接引發(fā)了許多社會(huì)性事件。如2010年的李一事件中，道長(zhǎng)李一與當(dāng)?shù)刈诮坦芾聿块T擅自將原為佛教寺廟的紹隆寺、白云寺更名開放為道教活動(dòng)場(chǎng)所。在2013年的興教寺申遺事件中，興教寺被當(dāng)?shù)卣蟀凑丈陥?bào)世界文化遺產(chǎn)的條件拆除僧人宿舍，引發(fā)“驅(qū)僧”事件。此外，在僧道遺產(chǎn)繼承、宗教房產(chǎn)拆遷、宗教活動(dòng)場(chǎng)所名稱權(quán)保護(hù)、宗教組織參與公益慈善事業(yè)等方面都存在許多問題。

　　二、規(guī)范保護(hù)宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)的相應(yīng)對(duì)策

　　1.制定專門法律

　　長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)制定《宗教法》，該法作為《憲法》和民法的下位法，全面規(guī)制宗教領(lǐng)域中的公法與私法問題。當(dāng)然考慮到近期出臺(tái)《宗教法》可能具有一定難度，可先行制定作為民法特別法的《宗教財(cái)產(chǎn)法》，該法依據(jù)憲法和民法相關(guān)規(guī)定，專門規(guī)范宗教財(cái)產(chǎn)的保護(hù)、利用及其他相關(guān)問題。該法應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：基本原則，宗教財(cái)產(chǎn)的范圍，宗教財(cái)產(chǎn)的歸屬，宗教文物的權(quán)屬確定，文化大革命期間被國家沒收的宗教財(cái)產(chǎn)的返還問題，宗教法人制度及宗教類其他組織的法律地位，宗教財(cái)產(chǎn)的取得，宗教財(cái)產(chǎn)的使用及其限制，宗教財(cái)產(chǎn)的內(nèi)部管理，宗教財(cái)產(chǎn)的信托，宗教公益慈善事業(yè)，宗教財(cái)產(chǎn)的稅收優(yōu)惠。該法作為我國宗教財(cái)產(chǎn)基本法，具有優(yōu)先于宗教財(cái)產(chǎn)政策和行政法規(guī)的法律地位，與其相沖突的相關(guān)政策、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)以及地方政府規(guī)章，自動(dòng)廢止。

　　2.重新確立宗教財(cái)產(chǎn)規(guī)范的總體思路

　　應(yīng)當(dāng)將私法規(guī)制思路確立為《宗教財(cái)產(chǎn)法》的基本立法思路，具體來說：根據(jù)我國比較完備的民法財(cái)產(chǎn)權(quán)體系建立宗教法人及其配套制度，確定宗教財(cái)產(chǎn)歸屬，按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政教分離、管理科學(xué)的總體要求，借助于當(dāng)前我國民法已經(jīng)趨于成熟的現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，將宗教財(cái)產(chǎn)問題納入私法的軌道進(jìn)行調(diào)整。在現(xiàn)有民法財(cái)產(chǎn)權(quán)利框架下建立完善宗教物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、其他無形財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利體系，并規(guī)定權(quán)利的限制和監(jiān)督，明確相應(yīng)的民事責(zé)任，以從根本上解決宗教財(cái)產(chǎn)保護(hù)與利用、宗教組織從事民事活動(dòng)的激勵(lì)與約束問題。

　　3.確認(rèn)宗教財(cái)產(chǎn)的歸屬

　　首先應(yīng)當(dāng)通過立法確認(rèn)一切宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)都按照各宗教教義、傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)而歸屬于相應(yīng)的宗教組織，宗教組織分為有法人資格的宗教組織(即宗教法人)和無法人資格的宗教組織(即宗教類其他組織)。其次，建立完善各類宗教組織取得法人資格的登記制度，降低登記門檻，放松前置審批，精簡(jiǎn)登記程序，使包括宗教活動(dòng)場(chǎng)所在內(nèi)的各類宗教組織能夠比較容易地取得法人資格。再次，規(guī)定宗教類其他組織的法律地位，賦予其一定的財(cái)產(chǎn)能力。最后，按照權(quán)利歸屬進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)登記或變更登記。

　　4.完善宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)體系

　　應(yīng)當(dāng)在我國現(xiàn)有民法財(cái)產(chǎn)權(quán)利框架之下建立宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包括所有權(quán)、用益物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、其他無形財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于每種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，都應(yīng)當(dāng)從權(quán)利的取得、權(quán)利的客體、權(quán)利的內(nèi)容、權(quán)利的行使及其限制等方面全面規(guī)定。其中，關(guān)于宗教文物的權(quán)屬，應(yīng)根據(jù)《物權(quán)法》確認(rèn)宗教組織的文物所有權(quán)和文物用益物權(quán)，以有效防止代表國家行使所有權(quán)的相關(guān)行政部門濫用行政權(quán)力。對(duì)于宗教財(cái)產(chǎn)歷史遺留問題，國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定專門的部門負(fù)責(zé)宗教財(cái)產(chǎn)返還事宜。在該部門的協(xié)調(diào)和督促下，由宗教財(cái)產(chǎn)的占用單位和個(gè)人在法定的過渡期內(nèi)，無條件地向原宗教組織歸還文化大革命期間被占用的以及大躍進(jìn)中宗教組織被迫獻(xiàn)出的教堂、寺廟、道觀及其附屬房屋。占用單位和個(gè)人逾期拒絕返還的，宗教組織可以依據(jù)《宗教財(cái)產(chǎn)法》提起訴訟。國家應(yīng)當(dāng)從財(cái)政收入中設(shè)立專門的基金，用于補(bǔ)償占用單位因歸還宗教財(cái)產(chǎn)而受到的損失。

　　5.完善宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督措施

　　宗教財(cái)產(chǎn)使用上，宗教財(cái)產(chǎn)僅用于宗教活動(dòng)以及與宗教宗旨相符的社會(huì)公益事業(yè)，禁止將利潤(rùn)分配給成員個(gè)人。在宗教財(cái)產(chǎn)處分上，限制宗教財(cái)產(chǎn)進(jìn)入民商事流通領(lǐng)域，宗教法人終止后剩余財(cái)產(chǎn)的處分，除合并及破產(chǎn)外，應(yīng)當(dāng)依照該法人的章程執(zhí)行;若無章程規(guī)定，則由其他相近的宗教組織或公益事業(yè)組織繼受其財(cái)產(chǎn);無法依上述兩項(xiàng)規(guī)定處分的財(cái)產(chǎn)，則收歸國庫。

　　應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)代法人制度強(qiáng)化對(duì)宗教財(cái)產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是健全內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，強(qiáng)化外部審計(jì)監(jiān)督;其二是建立健全宗教財(cái)產(chǎn)重大信息披露制度。