《食品安全預(yù)防法律制度研究》成果要報(bào)

隋洪明

　　一、食品安全預(yù)防法律制度建設(shè)存在的問題

　　(一)食品安全預(yù)防理念的虛無

　　1、對食品安全預(yù)防的重要性認(rèn)識(shí)不足

　　在我國，對于預(yù)防的認(rèn)識(shí)還存在于極為膚淺的層面，其重要性沒有在法律和現(xiàn)實(shí)生活中得到體現(xiàn)，理論界偏好于問題對策與彌補(bǔ)制度完善的研究，實(shí)務(wù)界熱衷于“救火式”事件的處理，沒有將主要精力投放于預(yù)防之中，將食品安全預(yù)防作為食品安全環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。

　　2、食品安全預(yù)防理念的科學(xué)內(nèi)涵沒有得到提煉

　　沒有界定食品安全預(yù)防理念的定義，抽象出食品安全預(yù)防理念的科學(xué)內(nèi)涵，并成為食品安全制度的靈魂。相關(guān)研究既沒有集思廣益的專題性建言，也沒有從大量的食品安全事件中歸納、提煉、抽象與升華，沒有形成嚴(yán)密并能指導(dǎo)具體行動(dòng)的理論體系。

　　(二)食品安全預(yù)防法律規(guī)范的不足

　　1、 《食品安全預(yù)防法》缺位

　　為解決日益嚴(yán)峻的食品安全問題，我國相關(guān)部門試圖通過“彌補(bǔ)”的方式“有針對性”地制定了大量單行的食品安全法律法規(guī)，但卻一直沒有將《預(yù)防法》的制定與實(shí)施當(dāng)做一項(xiàng)重要的工作，沒有制定一部專門的《食品安全預(yù)防法》，沒有將食品安全預(yù)防納入用法律規(guī)范的議事日程，既反映了我國對于食品安全預(yù)防認(rèn)識(shí)的的不足，也暴露出我國食品安全治理中的問題。

　　2、與食品安全相關(guān)具體條文規(guī)定零亂

　　《食品安全法》沒有一個(gè)預(yù)防的條文，甚至沒有一個(gè)“預(yù)防”的字眼，在其他相關(guān)規(guī)范中，無論是法律條文，還是行政文件，大多規(guī)定監(jiān)督管理和法律責(zé)任的內(nèi)容，幾乎找不到食品安全預(yù)防的內(nèi)容，沒有將預(yù)防的內(nèi)容納入到法律體系與條文中去。

　　(三)食品安全預(yù)防具體應(yīng)對措施的缺失

　　1、沒有預(yù)防系統(tǒng)

　　由于理念的缺失和制度的不完善，我們在實(shí)務(wù)中沒有建立起有效的預(yù)防系統(tǒng)，無信息警示制度與信息反饋機(jī)制，政府機(jī)關(guān)只有管理部門沒有預(yù)防部門，經(jīng)營者只有生產(chǎn)與銷售活動(dòng)沒有警示預(yù)防行為，消費(fèi)者只能被動(dòng)接受危害或可能危害的結(jié)果，無法事前通過有效的信息對可能造成危害的食品說“不”，整個(gè)社會(huì)沒有一個(gè)有機(jī)的相互聯(lián)系的預(yù)防體系，導(dǎo)致我國的食品安全處于一種對危害完全開放的狀態(tài)之下。

　　2、 沒有預(yù)防制裁措施

　　按照現(xiàn)行法律制度的設(shè)計(jì)，制裁都是在事件發(fā)生之后并且通常是造成一定后果甚至是嚴(yán)重后果的情況下，才會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，受到相應(yīng)的制裁，而對于沒有按照相應(yīng)的規(guī)范進(jìn)行操作、沒有履行法定程序、沒有采取相應(yīng)的預(yù)防措施等違反預(yù)防制度的行為，則沒有制裁措施。

　　3、 沒有預(yù)防責(zé)任

　　在現(xiàn)行責(zé)任體系下，我國法律是一種后果或稱結(jié)果責(zé)任，雖然此種責(zé)任嚴(yán)格恪守責(zé)任條件，可以保證對違法者的“罰當(dāng)其罪”，但在食品安全領(lǐng)域則有些“不合時(shí)宜”，無法適應(yīng)食品安全形勢的要求， 我國法律尚沒有對預(yù)防責(zé)任做出明確的規(guī)定，無法對可能給他人的生命或人身造成損害的行為進(jìn)行制裁，難以對生產(chǎn)銷售危害人們身體健康的食品安全行為追究責(zé)任。

　　二、完善的對策建議

　　(一)重構(gòu)食品安全治理理論體系

　　我國以食品安全監(jiān)管為核心構(gòu)建的食品安全制度為食品安全的監(jiān)督、查處、追責(zé)提供了基本的保障，但面對復(fù)雜的食品安全問題，其缺陷與不足暴露無遺，現(xiàn)行監(jiān)管制度非一朝一夕所能改變，政府的監(jiān)管水平、監(jiān)管作風(fēng)也不可能在短期內(nèi)有太大的提高，由于食品地位的特殊性、食品本身的特殊性和食品安全問題的特殊性，必須改變現(xiàn)行事后處理的主流食品安全治理思維模式，將預(yù)防重于監(jiān)管理念貫穿于食品安全保障的始終。貫徹食品安全預(yù)防為主思想，將人權(quán)理論、成本理論、信息博弈理論等相關(guān)理論與食品安全預(yù)防相結(jié)合，將食品安全預(yù)防上升到人權(quán)保障的高度，豐富食品安全預(yù)防保障的理論體系。

　　(二)完善食品安全預(yù)防立法制度

　　基本法是法律體系的基石，沒有預(yù)防基本法做統(tǒng)領(lǐng)的食品安全法律體系如同沒有靈魂的僵體，徒有外形，而無內(nèi)涵，預(yù)防法律制度的地位自然難以保證，無法在法律上得到應(yīng)有的確認(rèn)。為解決日益嚴(yán)峻的食品安全問題，我國相關(guān)部門試圖通過“彌補(bǔ)”的方式“有針對性”地制定了大量單行的食品安全法律法規(guī)，但卻一直沒有將《預(yù)防法》的制定與實(shí)施當(dāng)做一項(xiàng)重要的工作，沒有制定一部專門的《食品安全預(yù)防法》，因此，必須加強(qiáng)預(yù)防立法，完善預(yù)防立法法律制度。

　　(三)轉(zhuǎn)變政府部門的職責(zé)與職能

　　政府的主要職責(zé)應(yīng)是著重構(gòu)建預(yù)防制度，改變重監(jiān)管、重處罰、輕預(yù)防的局面。保障食品安全是政府的當(dāng)然職責(zé)，政府作為管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該運(yùn)用法律賦予的權(quán)力構(gòu)建食品安全預(yù)防體系，保障人民群眾獲得放心、健康的食品安全環(huán)境。在具體路徑的探索中，相應(yīng)管理部門必須走出單一監(jiān)管的管理模式，通過事前審查、事中監(jiān)督和事后處罰建立預(yù)防體系，積極探索提高管理效率的途徑，優(yōu)化管理體制，從傳統(tǒng)的事中監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前預(yù)防，建立相應(yīng)的預(yù)防制度，構(gòu)筑食品安全防線。

　　(四)修正傳統(tǒng)責(zé)任模式

　　以傳統(tǒng)法律責(zé)任為核心的食品安全保障制度在食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)面前發(fā)揮的作用不斷受到質(zhì)疑，公民生命受害的不可逆轉(zhuǎn)性和食品安全的特殊性決定必須在完善懲罰式法律制度的基礎(chǔ)上構(gòu)筑屏蔽食品安全風(fēng)險(xiǎn)的“防護(hù)墻”，在市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，監(jiān)管者、消費(fèi)者以及生產(chǎn)經(jīng)營者都有義務(wù)轉(zhuǎn)變固有的思維模式走出“對抗、懲罰、索賠、推諉”的困境，在預(yù)防理念的指導(dǎo)下，共同構(gòu)建保障社會(huì)共同利益的食品安全預(yù)防法律制度，改變事后處置的多輸格局，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防的共贏。

　　(五)構(gòu)建新型多元立體食品安全保障體系

　　在食品安全預(yù)防為主理念的指導(dǎo)下，從主體的角度規(guī)定政府預(yù)防，經(jīng)營者預(yù)防，公眾預(yù)防三方預(yù)防制度體系;從法律規(guī)范的角度構(gòu)建食品安全預(yù)防基本法、食品安全預(yù)防行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的體系;從具體措施角度完善并落實(shí)市場準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化、企業(yè)自律、信息公開、風(fēng)險(xiǎn)警示等預(yù)防制度。

　　(六)食品安全預(yù)防制度的主要內(nèi)容

　　1、經(jīng)營者預(yù)防制度

　　(1)生產(chǎn)前預(yù)防。生產(chǎn)前環(huán)節(jié)是食品安全鏈條的首要環(huán)節(jié)，為保證食品安全符合法律規(guī)定，企業(yè)必須在投產(chǎn)前對自己生產(chǎn)的食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，提出預(yù)防或者減輕對他人造成不良影響的對策和措施，并對可能造成的影響進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，生產(chǎn)前預(yù)防要求企業(yè)根據(jù)評價(jià)分析對原材料采購、原材料保管建立嚴(yán)格的鑒定驗(yàn)收制度，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽之中，防患于未然。

　　(2)生產(chǎn)環(huán)節(jié)預(yù)防。在生產(chǎn)過程中，食品企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的法律法規(guī)，加強(qiáng)食品生產(chǎn)管理、衛(wèi)生質(zhì)量控制、一般性問題、現(xiàn)場品控管理等環(huán)節(jié)的預(yù)防與控制，有條件的企業(yè)嚴(yán)格按照ISO質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營，引入HACCP體系，保障食品安全生產(chǎn)硬件和軟件兩個(gè)方面達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，控制食品安全危害在產(chǎn)品或產(chǎn)品加工環(huán)境中的擴(kuò)散，確保生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

　　(3)銷售環(huán)節(jié)預(yù)防。銷售環(huán)節(jié)是食品交付消費(fèi)者的最后一環(huán)，經(jīng)營者必須在進(jìn)貨渠道檢查驗(yàn)收，承擔(dān)嚴(yán)格的控制責(zé)任，一方面對生產(chǎn)者的違規(guī)行為進(jìn)行制約，另一方面成為消費(fèi)者的安全屏障，防止食品在脫離生產(chǎn)企業(yè)的控制后，造成預(yù)防責(zé)任的真空地帶與模糊區(qū)域，杜絕不安全食品流入消費(fèi)者手中的路徑。

　　2、管理機(jī)構(gòu)預(yù)防制度

　　(1)市場準(zhǔn)入制度。市場準(zhǔn)入是政府對食品安全預(yù)防的首要環(huán)節(jié)，管理部門應(yīng)將工作重點(diǎn)放在食品市場準(zhǔn)入控制上，制定嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入條件，實(shí)行嚴(yán)密的市場準(zhǔn)入審查，對于申請從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，實(shí)行特別食品安全生產(chǎn)許可證制度，除具備一般企業(yè)設(shè)置條件外，還必須對食品安全風(fēng)險(xiǎn)作出科學(xué)的評估，提供有效的有說服力的證據(jù)，保證食品市場經(jīng)營主體進(jìn)入時(shí)的規(guī)范。

　　(2)主體審查制度。食品安全的特殊性決定必須對食品安全經(jīng)營主體進(jìn)行嚴(yán)格的資格限制，提高行業(yè)進(jìn)入門檻，政府部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定對經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營條件、質(zhì)量保證制度、從業(yè)人員的從業(yè)資格等進(jìn)行審查，確保符合法律規(guī)定的主體依法經(jīng)營，對于有故意危害社會(huì)公眾的食品安全事件行為者，實(shí)行前科否認(rèn)制度，不得再從事食品安全生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，將不合格主體排除在食品經(jīng)營領(lǐng)域之外。

　　(3)信息公開制度。信息公開是博弈與預(yù)防的前提，真實(shí)的信息可以幫助公眾有效選擇，加強(qiáng)預(yù)防，政府部門必須承擔(dān)起信息收集、分析、公布的責(zé)任，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)建立預(yù)防食品安全技術(shù)預(yù)防系統(tǒng)，及時(shí)公開相關(guān)真實(shí)有效的信息，規(guī)范警示信息、提示信息、成分信息、生產(chǎn)廠家信息、生產(chǎn)環(huán)節(jié)(流程)信息等，使食品安全運(yùn)行在公開、透明、完整的信息狀態(tài)下。

　　(4)風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測制度。風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測是已經(jīng)得到證明的行之有效的食品安全預(yù)防制度，政府部門應(yīng)將日常的常規(guī)檢查向風(fēng)險(xiǎn)評估和檢測轉(zhuǎn)變，將被動(dòng)的、亡羊補(bǔ)牢、事后處理的舊思路轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的、源頭治理、預(yù)防為主的新思路，建立與完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測制度。

　　3、消費(fèi)者預(yù)防

　　(1)主動(dòng)掌握食品安全基本知識(shí)，了解相關(guān)信息。在信息爆炸的時(shí)代，普通公眾無法對各種信息做到全面掌握，但這不能作為消費(fèi)者排斥信息基本接收的理由，對于政府部門通過公開渠道發(fā)布的要求公眾了解的信息或可能對人身造成傷害的基本常識(shí)公眾必須掌握，在購買自己所需要的食品時(shí)，做到明白消費(fèi)，警惕消費(fèi)，不使明顯有害的食品輕易進(jìn)入自己的餐桌。

　　(2)抵制假冒偽劣食品。作為消費(fèi)者既要對自己的健康負(fù)責(zé)，也要對食品安全環(huán)境負(fù)責(zé)，對于明顯對身體有害的食品必須堅(jiān)決抵制，使其無法獲得存在的空間，受到消費(fèi)者的摒棄。

　　(3)參與預(yù)防監(jiān)督。消費(fèi)者通常在第一時(shí)間接觸食品，也是違法食品的直接受害人，最了解不法食品對自己的危害情況，作為消費(fèi)者面對不安全食品的肆虐不能成為“沉默的羔羊”，要么拿起法律的武器主動(dòng)與違法者斗爭，要么向公權(quán)力提供有價(jià)值信息，借助公權(quán)力打擊不法行為,從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。