《食品安全預(yù)防法律制度研究》成果要報(bào)

隋洪明

　　一、食品安全預(yù)防法律制度建設(shè)存在的問題

　　(一)食品安全預(yù)防理念的虛無

　　1、對食品安全預(yù)防的重要性認(rèn)識不足

　　在我國，對于預(yù)防的認(rèn)識還存在于極為膚淺的層面，其重要性沒有在法律和現(xiàn)實(shí)生活中得到體現(xiàn)，理論界偏好于問題對策與彌補(bǔ)制度完善的研究，實(shí)務(wù)界熱衷于“救火式”事件的處理，沒有將主要精力投放于預(yù)防之中，將食品安全預(yù)防作為食品安全環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。

　　2、食品安全預(yù)防理念的科學(xué)內(nèi)涵沒有得到提煉

　　沒有界定食品安全預(yù)防理念的定義，抽象出食品安全預(yù)防理念的科學(xué)內(nèi)涵，并成為食品安全制度的靈魂。相關(guān)研究既沒有集思廣益的專題性建言，也沒有從大量的食品安全事件中歸納、提煉、抽象與升華，沒有形成嚴(yán)密并能指導(dǎo)具體行動的理論體系。

　　(二)食品安全預(yù)防法律規(guī)范的不足

　　1、 《食品安全預(yù)防法》缺位

　　為解決日益嚴(yán)峻的食品安全問題，我國相關(guān)部門試圖通過“彌補(bǔ)”的方式“有針對性”地制定了大量單行的食品安全法律法規(guī)，但卻一直沒有將《預(yù)防法》的制定與實(shí)施當(dāng)做一項(xiàng)重要的工作，沒有制定一部專門的《食品安全預(yù)防法》，沒有將食品安全預(yù)防納入用法律規(guī)范的議事日程，既反映了我國對于食品安全預(yù)防認(rèn)識的的不足，也暴露出我國食品安全治理中的問題。

　　2、與食品安全相關(guān)具體條文規(guī)定零亂

　　《食品安全法》沒有一個(gè)預(yù)防的條文，甚至沒有一個(gè)“預(yù)防”的字眼，在其他相關(guān)規(guī)范中，無論是法律條文，還是行政文件，大多規(guī)定監(jiān)督管理和法律責(zé)任的內(nèi)容，幾乎找不到食品安全預(yù)防的內(nèi)容，沒有將預(yù)防的內(nèi)容納入到法律體系與條文中去。

　　(三)食品安全預(yù)防具體應(yīng)對措施的缺失

　　1、沒有預(yù)防系統(tǒng)

　　由于理念的缺失和制度的不完善，我們在實(shí)務(wù)中沒有建立起有效的預(yù)防系統(tǒng)，無信息警示制度與信息反饋機(jī)制，政府機(jī)關(guān)只有管理部門沒有預(yù)防部門，經(jīng)營者只有生產(chǎn)與銷售活動沒有警示預(yù)防行為，消費(fèi)者只能被動接受危害或可能危害的結(jié)果，無法事前通過有效的信息對可能造成危害的食品說“不”，整個(gè)社會沒有一個(gè)有機(jī)的相互聯(lián)系的預(yù)防體系，導(dǎo)致我國的食品安全處于一種對危害完全開放的狀態(tài)之下。

　　2、 沒有預(yù)防制裁措施

　　按照現(xiàn)行法律制度的設(shè)計(jì)，制裁都是在事件發(fā)生之后并且通常是造成一定后果甚至是嚴(yán)重后果的情況下，才會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，受到相應(yīng)的制裁，而對于沒有按照相應(yīng)的規(guī)范進(jìn)行操作、沒有履行法定程序、沒有采取相應(yīng)的預(yù)防措施等違反預(yù)防制度的行為，則沒有制裁措施。

　　3、 沒有預(yù)防責(zé)任

　　在現(xiàn)行責(zé)任體系下，我國法律是一種后果或稱結(jié)果責(zé)任，雖然此種責(zé)任嚴(yán)格恪守責(zé)任條件，可以保證對違法者的“罰當(dāng)其罪”，但在食品安全領(lǐng)域則有些“不合時(shí)宜”，無法適應(yīng)食品安全形勢的要求， 我國法律尚沒有對預(yù)防責(zé)任做出明確的規(guī)定，無法對可能給他人的生命或人身造成損害的行為進(jìn)行制裁，難以對生產(chǎn)銷售危害人們身體健康的食品安全行為追究責(zé)任。

　　二、完善的對策建議

　　(一)重構(gòu)食品安全治理理論體系

　　我國以食品安全監(jiān)管為核心構(gòu)建的食品安全制度為食品安全的監(jiān)督、查處、追責(zé)提供了基本的保障，但面對復(fù)雜的食品安全問題，其缺陷與不足暴露無遺，現(xiàn)行監(jiān)管制度非一朝一夕所能改變，政府的監(jiān)管水平、監(jiān)管作風(fēng)也不可能在短期內(nèi)有太大的提高，由于食品地位的特殊性、食品本身的特殊性和食品安全問題的特殊性，必須改變現(xiàn)行事后處理的主流食品安全治理思維模式，將預(yù)防重于監(jiān)管理念貫穿于食品安全保障的始終。貫徹食品安全預(yù)防為主思想，將人權(quán)理論、成本理論、信息博弈理論等相關(guān)理論與食品安全預(yù)防相結(jié)合，將食品安全預(yù)防上升到人權(quán)保障的高度，豐富食品安全預(yù)防保障的理論體系。

　　(二)完善食品安全預(yù)防立法制度

　　基本法是法律體系的基石，沒有預(yù)防基本法做統(tǒng)領(lǐng)的食品安全法律體系如同沒有靈魂的僵體，徒有外形，而無內(nèi)涵，預(yù)防法律制度的地位自然難以保證，無法在法律上得到應(yīng)有的確認(rèn)。為解決日益嚴(yán)峻的食品安全問題，我國相關(guān)部門試圖通過“彌補(bǔ)”的方式“有針對性”地制定了大量單行的食品安全法律法規(guī)，但卻一直沒有將《預(yù)防法》的制定與實(shí)施當(dāng)做一項(xiàng)重要的工作，沒有制定一部專門的《食品安全預(yù)防法》，因此，必須加強(qiáng)預(yù)防立法，完善預(yù)防立法法律制度。

　　(三)轉(zhuǎn)變政府部門的職責(zé)與職能

　　政府的主要職責(zé)應(yīng)是著重構(gòu)建預(yù)防制度，改變重監(jiān)管、重處罰、輕預(yù)防的局面。保障食品安全是政府的當(dāng)然職責(zé)，政府作為管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該運(yùn)用法律賦予的權(quán)力構(gòu)建食品安全預(yù)防體系，保障人民群眾獲得放心、健康的食品安全環(huán)境。在具體路徑的探索中，相應(yīng)管理部門必須走出單一監(jiān)管的管理模式，通過事前審查、事中監(jiān)督和事后處罰建立預(yù)防體系，積極探索提高管理效率的途徑，優(yōu)化管理體制，從傳統(tǒng)的事中監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前預(yù)防，建立相應(yīng)的預(yù)防制度，構(gòu)筑食品安全防線。

　　(四)修正傳統(tǒng)責(zé)任模式

　　以傳統(tǒng)法律責(zé)任為核心的食品安全保障制度在食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)面前發(fā)揮的作用不斷受到質(zhì)疑，公民生命受害的不可逆轉(zhuǎn)性和食品安全的特殊性決定必須在完善懲罰式法律制度的基礎(chǔ)上構(gòu)筑屏蔽食品安全風(fēng)險(xiǎn)的“防護(hù)墻”，在市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，監(jiān)管者、消費(fèi)者以及生產(chǎn)經(jīng)營者都有義務(wù)轉(zhuǎn)變固有的思維模式走出“對抗、懲罰、索賠、推諉”的困境，在預(yù)防理念的指導(dǎo)下，共同構(gòu)建保障社會共同利益的食品安全預(yù)防法律制度，改變事后處置的多輸格局，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防的共贏。

　　(五)構(gòu)建新型多元立體食品安全保障體系

　　在食品安全預(yù)防為主理念的指導(dǎo)下，從主體的角度規(guī)定政府預(yù)防，經(jīng)營者預(yù)防，公眾預(yù)防三方預(yù)防制度體系;從法律規(guī)范的角度構(gòu)建食品安全預(yù)防基本法、食品安全預(yù)防行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的體系;從具體措施角度完善并落實(shí)市場準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化、企業(yè)自律、信息公開、風(fēng)險(xiǎn)警示等預(yù)防制度。

　　(六)食品安全預(yù)防制度的主要內(nèi)容

　　1、經(jīng)營者預(yù)防制度

　　(1)生產(chǎn)前預(yù)防。生產(chǎn)前環(huán)節(jié)是食品安全鏈條的首要環(huán)節(jié)，為保證食品安全符合法律規(guī)定，企業(yè)必須在投產(chǎn)前對自己生產(chǎn)的食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，提出預(yù)防或者減輕對他人造成不良影響的對策和措施，并對可能造成的影響進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，生產(chǎn)前預(yù)防要求企業(yè)根據(jù)評價(jià)分析對原材料采購、原材料保管建立嚴(yán)格的鑒定驗(yàn)收制度，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽之中，防患于未然。

　　(2)生產(chǎn)環(huán)節(jié)預(yù)防。在生產(chǎn)過程中，食品企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的法律法規(guī)，加強(qiáng)食品生產(chǎn)管理、衛(wèi)生質(zhì)量控制、一般性問題、現(xiàn)場品控管理等環(huán)節(jié)的預(yù)防與控制，有條件的企業(yè)嚴(yán)格按照ISO質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營，引入HACCP體系，保障食品安全生產(chǎn)硬件和軟件兩個(gè)方面達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，控制食品安全危害在產(chǎn)品或產(chǎn)品加工環(huán)境中的擴(kuò)散，確保生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

　　(3)銷售環(huán)節(jié)預(yù)防。銷售環(huán)節(jié)是食品交付消費(fèi)者的最后一環(huán)，經(jīng)營者必須在進(jìn)貨渠道檢查驗(yàn)收，承擔(dān)嚴(yán)格的控制責(zé)任，一方面對生產(chǎn)者的違規(guī)行為進(jìn)行制約，另一方面成為消費(fèi)者的安全屏障，防止食品在脫離生產(chǎn)企業(yè)的控制后，造成預(yù)防責(zé)任的真空地帶與模糊區(qū)域，杜絕不安全食品流入消費(fèi)者手中的路徑。

　　2、管理機(jī)構(gòu)預(yù)防制度

　　(1)市場準(zhǔn)入制度。市場準(zhǔn)入是政府對食品安全預(yù)防的首要環(huán)節(jié)，管理部門應(yīng)將工作重點(diǎn)放在食品市場準(zhǔn)入控制上，制定嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入條件，實(shí)行嚴(yán)密的市場準(zhǔn)入審查，對于申請從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，實(shí)行特別食品安全生產(chǎn)許可證制度，除具備一般企業(yè)設(shè)置條件外，還必須對食品安全風(fēng)險(xiǎn)作出科學(xué)的評估，提供有效的有說服力的證據(jù)，保證食品市場經(jīng)營主體進(jìn)入時(shí)的規(guī)范。

　　(2)主體審查制度。食品安全的特殊性決定必須對食品安全經(jīng)營主體進(jìn)行嚴(yán)格的資格限制，提高行業(yè)進(jìn)入門檻，政府部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定對經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營條件、質(zhì)量保證制度、從業(yè)人員的從業(yè)資格等進(jìn)行審查，確保符合法律規(guī)定的主體依法經(jīng)營，對于有故意危害社會公眾的食品安全事件行為者，實(shí)行前科否認(rèn)制度，不得再從事食品安全生產(chǎn)經(jīng)營活動，將不合格主體排除在食品經(jīng)營領(lǐng)域之外。

　　(3)信息公開制度。信息公開是博弈與預(yù)防的前提，真實(shí)的信息可以幫助公眾有效選擇，加強(qiáng)預(yù)防，政府部門必須承擔(dān)起信息收集、分析、公布的責(zé)任，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)建立預(yù)防食品安全技術(shù)預(yù)防系統(tǒng)，及時(shí)公開相關(guān)真實(shí)有效的信息，規(guī)范警示信息、提示信息、成分信息、生產(chǎn)廠家信息、生產(chǎn)環(huán)節(jié)(流程)信息等，使食品安全運(yùn)行在公開、透明、完整的信息狀態(tài)下。

　　(4)風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測制度。風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測是已經(jīng)得到證明的行之有效的食品安全預(yù)防制度，政府部門應(yīng)將日常的常規(guī)檢查向風(fēng)險(xiǎn)評估和檢測轉(zhuǎn)變，將被動的、亡羊補(bǔ)牢、事后處理的舊思路轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥?、源頭治理、預(yù)防為主的新思路，建立與完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)測制度。

　　3、消費(fèi)者預(yù)防

　　(1)主動掌握食品安全基本知識，了解相關(guān)信息。在信息爆炸的時(shí)代，普通公眾無法對各種信息做到全面掌握，但這不能作為消費(fèi)者排斥信息基本接收的理由，對于政府部門通過公開渠道發(fā)布的要求公眾了解的信息或可能對人身造成傷害的基本常識公眾必須掌握，在購買自己所需要的食品時(shí)，做到明白消費(fèi)，警惕消費(fèi)，不使明顯有害的食品輕易進(jìn)入自己的餐桌。

　　(2)抵制假冒偽劣食品。作為消費(fèi)者既要對自己的健康負(fù)責(zé)，也要對食品安全環(huán)境負(fù)責(zé)，對于明顯對身體有害的食品必須堅(jiān)決抵制，使其無法獲得存在的空間，受到消費(fèi)者的摒棄。

　　(3)參與預(yù)防監(jiān)督。消費(fèi)者通常在第一時(shí)間接觸食品，也是違法食品的直接受害人，最了解不法食品對自己的危害情況，作為消費(fèi)者面對不安全食品的肆虐不能成為“沉默的羔羊”，要么拿起法律的武器主動與違法者斗爭，要么向公權(quán)力提供有價(jià)值信息，借助公權(quán)力打擊不法行為,從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。