我國社會保險(xiǎn)基金信托立法模式及其選擇

黎建飛

　　一、我國社會保險(xiǎn)基金信托立法的意義與問題

　　社會保障基金是社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會保障基金的規(guī)范、科學(xué)管理對于社會保障制度的建立、健全至關(guān)重要。

　　我國社會保險(xiǎn)基金管理的現(xiàn)狀和存在的管理體制上行政化色彩濃厚，中央政府和地方政府的職責(zé)權(quán)限劃分不清晰，管理模式不統(tǒng)一，管理成本較高，社會保險(xiǎn)基金結(jié)余額大但收益率低，監(jiān)管機(jī)制不健全，責(zé)任追究機(jī)制不全面等一系列弊端與不足導(dǎo)致社會保險(xiǎn)基金的安全、保值、增值等問題。

　　從2004年到2013年，我國各保險(xiǎn)基金分項(xiàng)結(jié)余均呈現(xiàn)出大幅上升趨勢。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金十年增長了2825%，年均增長45.5%;醫(yī)療保險(xiǎn)基金十年增長了418.6%，年均增長20.07%;失業(yè)保險(xiǎn)基金十年增長了846.3%，年均增長28.37%;工傷保險(xiǎn)基金十年增長了432%，年均增長20.41%;生育保險(xiǎn)基金十年增長了553.8%，年均增長23.2%。但是,社會保險(xiǎn)基金投資管理收益率并不高，對應(yīng)的保值增值機(jī)制尚未建立。我國社?；鸸芾淼默F(xiàn)有模式，造成了社會保險(xiǎn)基金的閑置和貶值,為結(jié)余資金尋找適合的保值增值路徑并予以規(guī)范成為必要之需。

　　社會保險(xiǎn)基金的收入包括社會保險(xiǎn)費(fèi)收入 、利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入、上級補(bǔ)助收入和下級上解收入及投資獲益等其他收入。但截止2013年，除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金總收入列明了征繳收入即社會保險(xiǎn)費(fèi)外，其他各項(xiàng)保險(xiǎn)的收入，尤其是社會保險(xiǎn)基金的投資收益所得并不清晰。

　　我國社會保險(xiǎn)基金的監(jiān)督目前主要以行政監(jiān)督為主，管理者自管自查，社會監(jiān)督和其他監(jiān)督基本有名無實(shí)，侵占、擠占、挪用社?；鸬男袨闀r(shí)有發(fā)生，未能得到及時(shí)有效的懲戒和處理。

　　在法律規(guī)制中存在立法研究滯后、立法錯(cuò)位、立法缺位、立法碎片化、配套法律缺失、法律保護(hù)和法律救濟(jì)機(jī)制不完善等問題。為此，我們就我國社會保險(xiǎn)基金信托之法律架構(gòu)的構(gòu)建提出了立法設(shè)想和具體的立法建議。

　　二 、我國社會保險(xiǎn)基金信托立法三種模式的比較與選擇

　　在社會保險(xiǎn)基金信托中三種不同的立法方式和立法路徑，分別是在《社會保險(xiǎn)法》中予以規(guī)制、在《信托法》中予以規(guī)制和單獨(dú)制定《社會保險(xiǎn)基金信托法》，我們在分析并評估現(xiàn)行立法的基礎(chǔ)上進(jìn)行了選擇，即社會保險(xiǎn)基金信托應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立法。

　　首先，社會保險(xiǎn)基金信托涉及私法、公法和社會法的大量內(nèi)容，制定一部單獨(dú)的社會保險(xiǎn)基金信托法，可以將上述領(lǐng)域的規(guī)范納入到社會保險(xiǎn)基金信托法中，使當(dāng)事人在查找法律時(shí)，可以在社會保險(xiǎn)基金信托法中較為全面的找到相關(guān)法律規(guī)則。

　　其次，社會保險(xiǎn)基金信托法的制定，可以明確社會保險(xiǎn)基金信托的法律適用。社會保險(xiǎn)基金信托涉及跨部門、多法域，統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)基金信托法將上述規(guī)則進(jìn)行梳理和集中，并厘清相關(guān)規(guī)則之間的關(guān)系，有利于構(gòu)一個(gè)清晰完整的社會保險(xiǎn)基金信托法律規(guī)范體系。

　　第三，社會保險(xiǎn)基金信托的單獨(dú)立法，可以促進(jìn)社會保險(xiǎn)法律體系的完整。再次，社會保險(xiǎn)基金信托單獨(dú)立法的成本低于在《社會保險(xiǎn)法》或者《信托法》中制定或者修改有關(guān)社會保險(xiǎn)基金信托的部分規(guī)則。

　　三、我國社會保險(xiǎn)基金信托立法需要解決的主要問題

　　1 、 規(guī)制對象

　　社會保險(xiǎn)基金信托單獨(dú)立法當(dāng)以何為規(guī)制對象?這需要處理好與《社會保險(xiǎn)法》和《信托法》之間的關(guān)系。從法律關(guān)系角度而言，《社會保險(xiǎn)基金信托法》的調(diào)整對象為社會保險(xiǎn)基金信托法律關(guān)系，包括委托人、受托人與受益人三者之間的法律關(guān)系。此外，還存在著社會保險(xiǎn)基金信托監(jiān)管人，財(cái)產(chǎn)托管人等法律主體，上述主體與委托人、受托人和受益人之間的法律關(guān)系，這里面既有處于平等地位的私法主體，也有處于不平等地位的監(jiān)管與被監(jiān)管主體。

　　由此，社會保險(xiǎn)基金信托法律關(guān)系以及因社會保險(xiǎn)基金信托的監(jiān)管等形成的法律關(guān)系即為《社會保險(xiǎn)基金信托法》的特定的規(guī)制對象。

　　2 、立法原則

　　社會保險(xiǎn)基金信托法的原則體現(xiàn)著社會保險(xiǎn)基金管理的價(jià)值理念，并受到社會保險(xiǎn)基金管理的價(jià)值理念的影響。社會保險(xiǎn)基金信托的立法理念既要體現(xiàn)民商法的自治理念，也要體現(xiàn)對社會權(quán)的保護(hù)與保障，兼顧自治與管制。

　　據(jù)此，社會保險(xiǎn)基金信托法的基本原則包括：

　　(1)安全原則。社會保險(xiǎn)基金作為社會成員的的“養(yǎng)命錢”和“救命錢”，安全事關(guān)整個(gè)社會的安全。只有在安全原則的前提下，才有所謂社會保險(xiǎn)基金的有效管理和投資運(yùn)營，保值和增值的問題。

　　(2)、保值增值原則。目前，社會保險(xiǎn)基金管理和投資運(yùn)營的主要手段包括購買國債和存入指定的銀行，受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和通貨膨脹影響，社會保險(xiǎn)基金在籌集時(shí)的購買能力與納入社會成員在領(lǐng)取社會保險(xiǎn)金時(shí)的購買能力相比通常都會下降，也就是民眾所謂的“錢不值錢”的問題。因此，在安全的目標(biāo)前提下，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦和社會保險(xiǎn)基金管理部門必須實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)基金的保值和增值，社會保險(xiǎn)基金信托的有效的手段之一。因此，作為社會保險(xiǎn)基金管理、投資運(yùn)營的手段之一，社會保險(xiǎn)基金信托必須以保值和增值為目標(biāo)，這是作為信托財(cái)產(chǎn)的社會保險(xiǎn)基金的特殊性的要求，也是與社會經(jīng)濟(jì)生活中的一般財(cái)產(chǎn)信托有所不同的地方。

　　(3)、以受托人為核心原則。受托人是信托制度的核心要素。社會保障基金作為一種雙重信托，受托人的地位顯得尤為重要。因此，要明確受托人在社會保險(xiǎn)基金信托中的主導(dǎo)地位，保障受托人在社會保險(xiǎn)基金信托中的權(quán)利，尤其是投資管理中的自由裁量權(quán)。對受托人侵害社會保險(xiǎn)基金的行為，應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則，而不是過錯(cuò)追責(zé)原則和補(bǔ)償。由于社會保險(xiǎn)基金信托的信托財(cái)產(chǎn)的法律性質(zhì)為社會成員的社會財(cái)產(chǎn)，信托存續(xù)期間，受托人應(yīng)當(dāng)為法律上的所有權(quán)人。

　　3 、主要規(guī)則

　　雖然社會保險(xiǎn)基金信托帶有社會法的相關(guān)特征，但是，社會保險(xiǎn)基金信托仍然是信托，只不過由于作為信托財(cái)產(chǎn)的社會保險(xiǎn)基金的特殊性，才使得社會保險(xiǎn)基金信托具有了有別于社會經(jīng)濟(jì)生活中一般財(cái)產(chǎn)信托的特點(diǎn)，成為了一類特殊的信托。因此，仍然應(yīng)當(dāng)以《信托法》規(guī)定的一般信托為基本模型，并結(jié)合社會保險(xiǎn)基金信托的特殊性，制定相應(yīng)的規(guī)則。

　　具體而言，《社會保險(xiǎn)基金信托法》主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：立法目的;立法的基本原則;社會保險(xiǎn)基金信托的成立;委托人的確定及其權(quán)利義務(wù);受托人的確定及其權(quán)利義務(wù);受益人的確定及其權(quán)利義務(wù);社會保險(xiǎn)基金信托的變更、終止;社會保險(xiǎn)基金信托的監(jiān)督;法律責(zé)任等。

　　4 、規(guī)范配置

　　社會保險(xiǎn)基金信托涉及私法、公法和社會法三大法領(lǐng)域，不同的法領(lǐng)域和部門法所主要采用的規(guī)范配置不盡相同，《社會保險(xiǎn)基金信托法》需要對不同領(lǐng)域和部門的規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)合和協(xié)調(diào)。

　　(1)、強(qiáng)行性規(guī)范的配置。在《社會保險(xiǎn)基金信托法》中，有關(guān)強(qiáng)行性規(guī)范的配置應(yīng)當(dāng)占有較大的比例，主要分布在社會保險(xiǎn)基金信托成立的要件、受托人的資格以及社會保險(xiǎn)基金信托的監(jiān)督和責(zé)任確定部分。

　　(2)、任意性規(guī)范的配置。由于“信托”仍然屬于私法領(lǐng)域，遵循意思自治的原則是信托法律規(guī)制的基本特征，因此，社會保險(xiǎn)基金信托中也有相應(yīng)的任意性規(guī)范。任意性規(guī)范在《社會保險(xiǎn)基金信托法》中主要分布在社會保險(xiǎn)基金信托協(xié)議內(nèi)容中和社會保險(xiǎn)基金信托的運(yùn)營部分上。這些任意性規(guī)范的配置也并非不受到任何限制，特別需要遵循《社會保險(xiǎn)法》和《勞動法》的明確規(guī)定均優(yōu)于該項(xiàng)立法的任意性規(guī)范。

　　(3)、授權(quán)性規(guī)范的配置。在不同法領(lǐng)域中對授權(quán)性規(guī)范有不同的理解，但在《社會保險(xiǎn)基金信托法》中卻需要對授權(quán)性規(guī)范的具體含義作出明確的界定。從《社會保險(xiǎn)基金信托法》的私法屬性來看，授權(quán)性規(guī)范應(yīng)僅指授予法官以自由裁量的權(quán)力的規(guī)范，多存在與需要法官積極進(jìn)行個(gè)案判斷的領(lǐng)域，比如委托人盡職程度問題，受托人義務(wù)的履行和責(zé)任的承擔(dān)，受益人的義務(wù)履行等諸多領(lǐng)域。而行政法意義上的授權(quán)性規(guī)范僅能在社會保險(xiǎn)基金信托的監(jiān)管一章得到配置。

　　(4)、引致性規(guī)范的配置。引致規(guī)范具有連接公法和私法的管道式的作用，在《社會保險(xiǎn)基金信托法》中可以貫穿整個(gè)法律，無論是社會保險(xiǎn)基金信托的成立，還是當(dāng)事人的主要權(quán)利義務(wù)、社會保險(xiǎn)基金信托的監(jiān)管以及當(dāng)事人的責(zé)任承擔(dān)等部分，引致性規(guī)范都可以得到適用，這即節(jié)省了立法資源，也使得《社會保險(xiǎn)基金信托法》本身更簡潔，更容易在司法實(shí)踐中得到理解和適用，同時(shí)，對于普通民眾而言，簡潔的立法模式也可以厘清既有規(guī)范之間的關(guān)系，明確行為的邊界和自由。

　　四、《社會保險(xiǎn)基金信托法》建議草案及立法理由

　　我們依照既有的《信托法》和《社會保險(xiǎn)法》、《合同法》等法律制度，結(jié)合社會保險(xiǎn)基金信托的特殊性質(zhì)，在保障社會保險(xiǎn)基金安全，實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)基金保值、增值的目標(biāo)之下，嘗試擬定了《社會保險(xiǎn)基金信托法》的初步草案，并就每一個(gè)項(xiàng)條文附上了相應(yīng)的理由，共六章，65條，供有關(guān)部門參考(從略)。