《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施中的法律問題

煙臺(tái)大學(xué) 房紹坤

　　《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收條例》)于2011年1月21日頒布實(shí)施，其對(duì)于規(guī)范地方政府國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償行為起到了很好的指導(dǎo)和約束作用。但該條例在實(shí)施中也暴露出一些問題，有些問題是因?yàn)榱⒎ǖ拇质柙斐傻?，但更多問題是因?yàn)閷?duì)法律的不正確理解甚至是故意規(guī)避法律造成的。將這些問題總結(jié)出來并加以研判，對(duì)《征收條例》的實(shí)施和后續(xù)的修訂完善，具有重要意義。

　　一、“總則”章的問題與對(duì)策

　　1.關(guān)于《征收條例》的適用范圍問題?！墩魇諚l例》適用于國(guó)有土地上的房屋征收補(bǔ)償，但對(duì)于集體土地已被征為國(guó)有，而征地時(shí)未對(duì)地上房屋予以補(bǔ)償?shù)模潞竽芊襁m用《征收條例》問題，卻并不明確。解決之策在于，要督促國(guó)土部門遵循《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，在征地時(shí)一并解決地上房屋的征收補(bǔ)償問題，做到不留尾巴。若問題已造成，建議責(zé)成國(guó)土部門按照《征收條例》確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原集體土地上的房屋參照國(guó)有土地上房屋的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

　　2.關(guān)于被征收人的范圍問題?！墩魇諚l例》將被征收人的范圍確定為房屋所有權(quán)人，而未規(guī)定“相關(guān)利害關(guān)系人”的法律地位，這在一定程度上造成了征收程序順利實(shí)施的障礙并且有失公正。建議在后續(xù)修法時(shí)，把公房承租人、私房承租人、抵押權(quán)人等利害關(guān)系人的補(bǔ)償權(quán)利人地位作明確規(guī)定。

　　3.關(guān)于征收決定人的范圍問題?！墩魇諚l例》規(guī)定的征收決定人為“市、縣級(jí)人民政府”，這即帶來了一個(gè)主體范圍上的解釋問題。社會(huì)上有一種錯(cuò)誤的觀點(diǎn)認(rèn)為，“區(qū)人民政府”被排除在了征收決定人的范圍之外。實(shí)際上，設(shè)區(qū)的地級(jí)市的“區(qū)人民政府”就是“縣級(jí)人民政府”，直轄市的“區(qū)人民政府”就是相當(dāng)于地級(jí)市一級(jí)的“市人民政府”，因而“區(qū)人民政府”并沒有被排除在征收決定人的范圍之外。建議修法時(shí)把“市、縣級(jí)人民政府”修訂為“市、縣(區(qū))級(jí)人民政府”。

　　4.關(guān)于建設(shè)單位在征收補(bǔ)償程序中的地位問題?！墩魇諚l例》將建設(shè)單位完全排除在了征收程序之外，這一規(guī)定有矯枉過正之嫌。建設(shè)單位實(shí)際上是建設(shè)項(xiàng)目的舉辦單位，也是補(bǔ)償資金的最終支付單位，其與房屋征收補(bǔ)償關(guān)系密切。建議修法時(shí)，一方面明確建設(shè)單位不得干預(yù)征收的進(jìn)程和實(shí)施，另一方面明確規(guī)定建設(shè)單位的“征收申請(qǐng)人”地位。

　　二、“征收決定”章的問題與對(duì)策

　　1.關(guān)于“公共利益”的界定問題。《征收條例》對(duì)公共利益的界定采取了“列舉+概括”的立法模式，基本是恰當(dāng)?shù)摹５@一立法模式尚存在兩個(gè)問題：一是列舉的公共利益范圍過廣，建議把“能源”、“科技”、“文化”、“體育”項(xiàng)目建設(shè)的需要?jiǎng)h除，從現(xiàn)狀和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，這四項(xiàng)需要不應(yīng)是公共利益的需要，而是一種經(jīng)營(yíng)性需要;二是建議修法時(shí)增加一個(gè)公益認(rèn)定的前置程序，通過公益聽證和司法審查確保房屋征收的公益屬性。

　　2.關(guān)于“舊城區(qū)改建項(xiàng)目”的公益性認(rèn)定問題。《征收條例》籠統(tǒng)地將“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段”納入舊城區(qū)改建的范圍，在具體操作上存在著極大的爭(zhēng)議。如不全部屬于“基礎(chǔ)設(shè)施落后”的地段可以納入舊城區(qū)改建項(xiàng)目嗎?何為“危房集中地段”?舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合“危房集中”和“基礎(chǔ)設(shè)施落后”兩個(gè)條件嗎?“棚戶區(qū)改造”等同于舊城區(qū)改建嗎?這些問題的解決，都有賴于修法時(shí)予以適當(dāng)界定，以消除借舊城區(qū)改建之名而行經(jīng)營(yíng)性征收之實(shí)的弊端。

　　3.關(guān)于房屋征收程序中的信息公開問題。《征收條例》有諸多條款規(guī)定了信息公開問題，這是一大立法進(jìn)步，但在現(xiàn)實(shí)中，仍有需要明確的一些問題。如征收補(bǔ)償費(fèi)用是否足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用的信息，是否屬于依法應(yīng)予公開的信息范圍?建議在修法時(shí)，增加專門的一條，就房屋征收補(bǔ)償程序中應(yīng)予公開的信息作“列舉+概括”式的規(guī)定，以明確信息公開的范圍。

　　4.關(guān)于房屋征收決定的司法審查問題?！墩魇諚l例》明確將征收決定的效力納入了司法審查的范圍，但由于條例的規(guī)定過于簡(jiǎn)略，在實(shí)踐操作中出現(xiàn)了諸多爭(zhēng)議性問題。如在征收決定訴訟中，人民法院的司法審查范圍包括哪一些?征收決定作出時(shí)的程序性瑕疵，要嚴(yán)重到何種程度才會(huì)導(dǎo)致征收決定被撤銷的法律后果?建議在修法時(shí)，或者通過制定司法解釋的方式，對(duì)于司法審查的范圍和征收決定撤銷的事由予以明確，以便消彌爭(zhēng)議，增加法律的可適用性。

　　5.關(guān)于房屋征收與土地收回的關(guān)系問題?！墩魇諚l例》只簡(jiǎn)單規(guī)定了房屋征收時(shí)土地應(yīng)一并收回，而未就國(guó)有土地使用權(quán)喪失是否應(yīng)予補(bǔ)償作出明確定。這在實(shí)踐中造成了一定的誤解，被征收人誤以為房屋征收補(bǔ)償只是針對(duì)被征收房屋的補(bǔ)償，而不包括土地使用權(quán)喪失的補(bǔ)償，從而造成了不必要的訴訟事件發(fā)生。建議在修法時(shí)，明確二者關(guān)系，把“國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回”的表述，修改為“國(guó)有土地使用權(quán)一并征收”，以杜爭(zhēng)議。

　　6.關(guān)于房屋征收中的物權(quán)變動(dòng)問題?！墩魇諚l例》未對(duì)被征收人房屋所有權(quán)的喪失問題作出規(guī)定，這在現(xiàn)實(shí)中造成了一定混亂。如有被征收人在征收決定作出后，還起訴至法院要求確認(rèn)其被征收房屋的所有權(quán)。建議修法時(shí)，應(yīng)結(jié)合《物權(quán)法》第28條規(guī)定，就被征收房屋所有權(quán)的消滅時(shí)點(diǎn)予以明確。

　　7.關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)用是否“足額到位”的認(rèn)定問題。何為“足額到位”?《征收條例》未予明確，這造成了實(shí)踐中一定爭(zhēng)議的發(fā)生。如是指全部到位還是部分到位亦可?是指貨幣補(bǔ)償?shù)轿贿€是也包括了實(shí)物補(bǔ)償?shù)牡轿?是指一次到位還是也包括了分次到位?等等。建議修法時(shí)應(yīng)作如下明確：足額到位應(yīng)是指貨幣補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償合并后，隨征收補(bǔ)償進(jìn)度而足額到位，而非單批全部、一次、貨幣意義上的補(bǔ)償?shù)轿弧?/span>

　　三、“補(bǔ)償”章的問題與對(duì)策

　　1.關(guān)于被征收房屋價(jià)值的確定問題?！墩魇諚l例》規(guī)定了被征收房屋價(jià)值的確定采“市價(jià)補(bǔ)償”原則，這是正確的，但現(xiàn)實(shí)中仍出現(xiàn)了一些有待解決的問題。如被征收房屋的土地使用權(quán)價(jià)值需要單獨(dú)評(píng)估作價(jià)嗎?補(bǔ)償價(jià)格低于被征收房屋購買時(shí)的價(jià)格符合“公平補(bǔ)償”的要求嗎?如何確定被征收房屋在使用性質(zhì)上已經(jīng)“住改商”?對(duì)于“住改商”的認(rèn)定問題，建議修法時(shí)就關(guān)鍵的參考因素和指標(biāo)作出明確的列舉性規(guī)定，以便統(tǒng)一地方立法的規(guī)定。

　　2.關(guān)于評(píng)估報(bào)告的司法審查問題。評(píng)估報(bào)告的合法性審查是征收程序中司法審查的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但《征收條例》對(duì)此未作明確規(guī)定，實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多問題。如房屋價(jià)值的實(shí)際評(píng)估時(shí)點(diǎn)可以是“房屋征收決定公告之日”之外的其他時(shí)點(diǎn)嗎?評(píng)估報(bào)告上的報(bào)告出具時(shí)間與實(shí)際時(shí)間不一致，構(gòu)成評(píng)估報(bào)告無效的正當(dāng)事由嗎?房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)未經(jīng)實(shí)地查勘而直接出具評(píng)估報(bào)告的，其評(píng)估報(bào)告有效嗎?評(píng)估報(bào)告可以采取留置送達(dá)的方式送達(dá)嗎?只采用了單一評(píng)估方法的評(píng)估報(bào)告有效嗎?等等。對(duì)于上述問題，建議最高人民法院通過司法解釋的方式予以解決。

　　3.關(guān)于補(bǔ)償權(quán)利人的確定問題。若嚴(yán)格解釋《征收條例》的相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)償權(quán)利人只能是房屋所有權(quán)人，但這一嚴(yán)格解釋顯然會(huì)造成不公正的補(bǔ)償結(jié)果，因而建議把“相關(guān)利害關(guān)系人”也納入補(bǔ)償權(quán)利人的范圍。此外，還有一些實(shí)際問題需要解決。如按份共有人有權(quán)請(qǐng)求分別補(bǔ)償安置嗎?換言之，在按份共有中，每一個(gè)按份共有人都是一個(gè)獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)利人嗎?已離婚夫妻而尚未就婚姻關(guān)系存續(xù)期間的共有房屋作出分割的，可以請(qǐng)求分別作為獨(dú)立的補(bǔ)償權(quán)利人分別(分戶)安置嗎?這些問題的解決，建議通過司法解釋的方式予以明確規(guī)定，以統(tǒng)一司法實(shí)踐中的不同做法。

　　4.關(guān)于違法建筑的認(rèn)定處理問題。未登記的建筑未必是違法建筑，對(duì)此《征收條例》已經(jīng)予以明確。在違法建筑的認(rèn)定中，建議把握好以下幾個(gè)問題：未取得建筑施工許可證的建筑未必是違法建筑;“豆腐渣工程”未必是違法建筑;“違法建設(shè)”不等于“違法建筑”;擅自改變了使用性質(zhì)建成的建筑和擅自將臨時(shí)建筑建成為永久建筑的建筑未必是違法建筑。

　　5.關(guān)于征收補(bǔ)償協(xié)議的相關(guān)問題。實(shí)踐中，補(bǔ)償協(xié)議的簽訂履行中出現(xiàn)了諸多問題。如征收補(bǔ)償協(xié)議可以附條件嗎?附條件的征收補(bǔ)償協(xié)議是預(yù)約合同嗎?被征收人請(qǐng)求支付臨時(shí)安置費(fèi)的請(qǐng)求權(quán)是物權(quán)請(qǐng)求權(quán)還是債權(quán)請(qǐng)求權(quán)?被征收人有權(quán)請(qǐng)求房屋征收部門為其用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置房辦理產(chǎn)權(quán)證嗎?僅有部分共有人簽署的征收補(bǔ)償協(xié)議有效嗎?征收補(bǔ)償協(xié)議可以撤銷嗎?征收補(bǔ)償協(xié)議效力的認(rèn)定依據(jù)是什么?等等。建議通過制定司法解釋的方式明確解決上述問題，統(tǒng)一司法實(shí)踐做法。

　　6.關(guān)于征收補(bǔ)償決定的司法審查問題。對(duì)此問題，《征收條例》規(guī)定的相當(dāng)籠統(tǒng)和原則，有些問題還須通過司法解釋等方式解決。如評(píng)估報(bào)告未送達(dá)而作出補(bǔ)償決定的，該決定有效嗎?在征收決定訴訟未審結(jié)前作出的征收補(bǔ)償決定有效嗎?等等。

　　7.關(guān)于征收補(bǔ)償決定的司法強(qiáng)制執(zhí)行問題。雖然最高人民法院已經(jīng)制定了專項(xiàng)司法解釋，但有些實(shí)踐問題還是無法解決。如由于人民法院違法不予受理強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)而導(dǎo)致申請(qǐng)逾期，后續(xù)問題如何解決?這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)提出解決方案。