《國有土地上房屋征收與補償條例》實施中的法律問題

煙臺大學(xué) 房紹坤

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)于2011年1月21日頒布實施，其對于規(guī)范地方政府國有土地上房屋征收補償行為起到了很好的指導(dǎo)和約束作用。但該條例在實施中也暴露出一些問題，有些問題是因為立法的粗疏造成的，但更多問題是因為對法律的不正確理解甚至是故意規(guī)避法律造成的。將這些問題總結(jié)出來并加以研判，對《征收條例》的實施和后續(xù)的修訂完善，具有重要意義。

　　一、“總則”章的問題與對策

　　1.關(guān)于《征收條例》的適用范圍問題?！墩魇諚l例》適用于國有土地上的房屋征收補償，但對于集體土地已被征為國有，而征地時未對地上房屋予以補償?shù)?，事后能否適用《征收條例》問題，卻并不明確。解決之策在于，要督促國土部門遵循《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，在征地時一并解決地上房屋的征收補償問題，做到不留尾巴。若問題已造成，建議責(zé)成國土部門按照《征收條例》確定的補償標(biāo)準，對原集體土地上的房屋參照國有土地上房屋的征收補償標(biāo)準給予補償。

　　2.關(guān)于被征收人的范圍問題。《征收條例》將被征收人的范圍確定為房屋所有權(quán)人，而未規(guī)定“相關(guān)利害關(guān)系人”的法律地位，這在一定程度上造成了征收程序順利實施的障礙并且有失公正。建議在后續(xù)修法時，把公房承租人、私房承租人、抵押權(quán)人等利害關(guān)系人的補償權(quán)利人地位作明確規(guī)定。

　　3.關(guān)于征收決定人的范圍問題?！墩魇諚l例》規(guī)定的征收決定人為“市、縣級人民政府”，這即帶來了一個主體范圍上的解釋問題。社會上有一種錯誤的觀點認為，“區(qū)人民政府”被排除在了征收決定人的范圍之外。實際上，設(shè)區(qū)的地級市的“區(qū)人民政府”就是“縣級人民政府”，直轄市的“區(qū)人民政府”就是相當(dāng)于地級市一級的“市人民政府”，因而“區(qū)人民政府”并沒有被排除在征收決定人的范圍之外。建議修法時把“市、縣級人民政府”修訂為“市、縣(區(qū))級人民政府”。

　　4.關(guān)于建設(shè)單位在征收補償程序中的地位問題?！墩魇諚l例》將建設(shè)單位完全排除在了征收程序之外，這一規(guī)定有矯枉過正之嫌。建設(shè)單位實際上是建設(shè)項目的舉辦單位，也是補償資金的最終支付單位，其與房屋征收補償關(guān)系密切。建議修法時，一方面明確建設(shè)單位不得干預(yù)征收的進程和實施，另一方面明確規(guī)定建設(shè)單位的“征收申請人”地位。

　　二、“征收決定”章的問題與對策

　　1.關(guān)于“公共利益”的界定問題?！墩魇諚l例》對公共利益的界定采取了“列舉+概括”的立法模式，基本是恰當(dāng)?shù)?。但這一立法模式尚存在兩個問題：一是列舉的公共利益范圍過廣，建議把“能源”、“科技”、“文化”、“體育”項目建設(shè)的需要刪除，從現(xiàn)狀和長遠發(fā)展來看，這四項需要不應(yīng)是公共利益的需要，而是一種經(jīng)營性需要;二是建議修法時增加一個公益認定的前置程序，通過公益聽證和司法審查確保房屋征收的公益屬性。

　　2.關(guān)于“舊城區(qū)改建項目”的公益性認定問題?！墩魇諚l例》籠統(tǒng)地將“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段”納入舊城區(qū)改建的范圍，在具體操作上存在著極大的爭議。如不全部屬于“基礎(chǔ)設(shè)施落后”的地段可以納入舊城區(qū)改建項目嗎?何為“危房集中地段”?舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)同時符合“危房集中”和“基礎(chǔ)設(shè)施落后”兩個條件嗎?“棚戶區(qū)改造”等同于舊城區(qū)改建嗎?這些問題的解決，都有賴于修法時予以適當(dāng)界定，以消除借舊城區(qū)改建之名而行經(jīng)營性征收之實的弊端。

　　3.關(guān)于房屋征收程序中的信息公開問題?！墩魇諚l例》有諸多條款規(guī)定了信息公開問題，這是一大立法進步，但在現(xiàn)實中，仍有需要明確的一些問題。如征收補償費用是否足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ玫男畔?，是否屬于依法應(yīng)予公開的信息范圍?建議在修法時，增加專門的一條，就房屋征收補償程序中應(yīng)予公開的信息作“列舉+概括”式的規(guī)定，以明確信息公開的范圍。

　　4.關(guān)于房屋征收決定的司法審查問題。《征收條例》明確將征收決定的效力納入了司法審查的范圍，但由于條例的規(guī)定過于簡略，在實踐操作中出現(xiàn)了諸多爭議性問題。如在征收決定訴訟中，人民法院的司法審查范圍包括哪一些?征收決定作出時的程序性瑕疵，要嚴重到何種程度才會導(dǎo)致征收決定被撤銷的法律后果?建議在修法時，或者通過制定司法解釋的方式，對于司法審查的范圍和征收決定撤銷的事由予以明確，以便消彌爭議，增加法律的可適用性。

　　5.關(guān)于房屋征收與土地收回的關(guān)系問題?！墩魇諚l例》只簡單規(guī)定了房屋征收時土地應(yīng)一并收回，而未就國有土地使用權(quán)喪失是否應(yīng)予補償作出明確定。這在實踐中造成了一定的誤解，被征收人誤以為房屋征收補償只是針對被征收房屋的補償，而不包括土地使用權(quán)喪失的補償，從而造成了不必要的訴訟事件發(fā)生。建議在修法時，明確二者關(guān)系，把“國有土地使用權(quán)同時收回”的表述，修改為“國有土地使用權(quán)一并征收”，以杜爭議。

　　6.關(guān)于房屋征收中的物權(quán)變動問題?！墩魇諚l例》未對被征收人房屋所有權(quán)的喪失問題作出規(guī)定，這在現(xiàn)實中造成了一定混亂。如有被征收人在征收決定作出后，還起訴至法院要求確認其被征收房屋的所有權(quán)。建議修法時，應(yīng)結(jié)合《物權(quán)法》第28條規(guī)定，就被征收房屋所有權(quán)的消滅時點予以明確。

　　7.關(guān)于征收補償費用是否“足額到位”的認定問題。何為“足額到位”?《征收條例》未予明確，這造成了實踐中一定爭議的發(fā)生。如是指全部到位還是部分到位亦可?是指貨幣補償?shù)轿贿€是也包括了實物補償?shù)牡轿?是指一次到位還是也包括了分次到位?等等。建議修法時應(yīng)作如下明確：足額到位應(yīng)是指貨幣補償與實物補償合并后，隨征收補償進度而足額到位，而非單批全部、一次、貨幣意義上的補償?shù)轿弧?/span>

　　三、“補償”章的問題與對策

　　1.關(guān)于被征收房屋價值的確定問題?！墩魇諚l例》規(guī)定了被征收房屋價值的確定采“市價補償”原則，這是正確的，但現(xiàn)實中仍出現(xiàn)了一些有待解決的問題。如被征收房屋的土地使用權(quán)價值需要單獨評估作價嗎?補償價格低于被征收房屋購買時的價格符合“公平補償”的要求嗎?如何確定被征收房屋在使用性質(zhì)上已經(jīng)“住改商”?對于“住改商”的認定問題，建議修法時就關(guān)鍵的參考因素和指標(biāo)作出明確的列舉性規(guī)定，以便統(tǒng)一地方立法的規(guī)定。

　　2.關(guān)于評估報告的司法審查問題。評估報告的合法性審查是征收程序中司法審查的一個重要環(huán)節(jié)，但《征收條例》對此未作明確規(guī)定，實踐中出現(xiàn)了諸多問題。如房屋價值的實際評估時點可以是“房屋征收決定公告之日”之外的其他時點嗎?評估報告上的報告出具時間與實際時間不一致，構(gòu)成評估報告無效的正當(dāng)事由嗎?房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)未經(jīng)實地查勘而直接出具評估報告的，其評估報告有效嗎?評估報告可以采取留置送達的方式送達嗎?只采用了單一評估方法的評估報告有效嗎?等等。對于上述問題，建議最高人民法院通過司法解釋的方式予以解決。

　　3.關(guān)于補償權(quán)利人的確定問題。若嚴格解釋《征收條例》的相關(guān)規(guī)定，補償權(quán)利人只能是房屋所有權(quán)人，但這一嚴格解釋顯然會造成不公正的補償結(jié)果，因而建議把“相關(guān)利害關(guān)系人”也納入補償權(quán)利人的范圍。此外，還有一些實際問題需要解決。如按份共有人有權(quán)請求分別補償安置嗎?換言之，在按份共有中，每一個按份共有人都是一個獨立的補償權(quán)利人嗎?已離婚夫妻而尚未就婚姻關(guān)系存續(xù)期間的共有房屋作出分割的，可以請求分別作為獨立的補償權(quán)利人分別(分戶)安置嗎?這些問題的解決，建議通過司法解釋的方式予以明確規(guī)定，以統(tǒng)一司法實踐中的不同做法。

　　4.關(guān)于違法建筑的認定處理問題。未登記的建筑未必是違法建筑，對此《征收條例》已經(jīng)予以明確。在違法建筑的認定中，建議把握好以下幾個問題：未取得建筑施工許可證的建筑未必是違法建筑;“豆腐渣工程”未必是違法建筑;“違法建設(shè)”不等于“違法建筑”;擅自改變了使用性質(zhì)建成的建筑和擅自將臨時建筑建成為永久建筑的建筑未必是違法建筑。

　　5.關(guān)于征收補償協(xié)議的相關(guān)問題。實踐中，補償協(xié)議的簽訂履行中出現(xiàn)了諸多問題。如征收補償協(xié)議可以附條件嗎?附條件的征收補償協(xié)議是預(yù)約合同嗎?被征收人請求支付臨時安置費的請求權(quán)是物權(quán)請求權(quán)還是債權(quán)請求權(quán)?被征收人有權(quán)請求房屋征收部門為其用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置房辦理產(chǎn)權(quán)證嗎?僅有部分共有人簽署的征收補償協(xié)議有效嗎?征收補償協(xié)議可以撤銷嗎?征收補償協(xié)議效力的認定依據(jù)是什么?等等。建議通過制定司法解釋的方式明確解決上述問題，統(tǒng)一司法實踐做法。

　　6.關(guān)于征收補償決定的司法審查問題。對此問題，《征收條例》規(guī)定的相當(dāng)籠統(tǒng)和原則，有些問題還須通過司法解釋等方式解決。如評估報告未送達而作出補償決定的，該決定有效嗎?在征收決定訴訟未審結(jié)前作出的征收補償決定有效嗎?等等。

　　7.關(guān)于征收補償決定的司法強制執(zhí)行問題。雖然最高人民法院已經(jīng)制定了專項司法解釋，但有些實踐問題還是無法解決。如由于人民法院違法不予受理強制執(zhí)行申請而導(dǎo)致申請逾期，后續(xù)問題如何解決?這是一個很現(xiàn)實的問題，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)提出解決方案。