加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督的對策建議

劉力云 王世成 肖振東 楊樂 李袁婕

　　我國政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督面臨以下問題：

　　2015 年1 月1日修正后的預(yù)算法開始施行，目前的預(yù)決算審查監(jiān)督體系在促進(jìn)提高預(yù)算分配的規(guī)范性、公平性等方面發(fā)揮了一定作用。但我國政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督面臨以下問題：一是預(yù)算編制和執(zhí)行缺乏完整性。表現(xiàn)為有些財政收支仍未納入預(yù)算管理、政府預(yù)算體系仍不健全、預(yù)算編制任然較粗。二是預(yù)算權(quán)限劃分不夠具體和明確。表現(xiàn)為預(yù)算調(diào)整和變更權(quán)限劃分不規(guī)范、預(yù)算分配權(quán)被“肢解”、預(yù)算編制有關(guān)部門職能不分、決算審批權(quán)的歸屬不明。三是政府預(yù)算長期處于分割狀態(tài)，不夠完整和統(tǒng)一。表現(xiàn)為公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)際分配權(quán)力分布在不同的部門，農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出增長幅度要高于財政經(jīng)常性收入增長，不符合預(yù)算零基預(yù)算編制的基本規(guī)定，具有專項用途的收入過多，財政部門不能統(tǒng)籌，不符合“預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排使用”的要求。四是現(xiàn)行預(yù)算會計體系不能適應(yīng)全口徑預(yù)算管理制度的要求，表現(xiàn)為不能如實(shí)反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況；由于缺乏占有資產(chǎn)方面的信息，不能客觀反映政府公共運(yùn)行成本，難以在部門產(chǎn)出和財政投入之間進(jìn)行比較，不利于評價預(yù)算執(zhí)行的效果;不能完整準(zhǔn)確地反映預(yù)算收支情況。五是預(yù)決算審查監(jiān)督的時間短，人大代表的專業(yè)性和職業(yè)化程度較低，預(yù)決算審查監(jiān)督能力不強(qiáng)；各級人大對預(yù)算缺乏修正權(quán)，預(yù)決算審查監(jiān)督的程序不合理。而審計部門預(yù)決算審計監(jiān)督也存在問題：一是范圍覆蓋不夠?qū)?，部分財政資金成為審計“盲區(qū)”；二是審計獨(dú)立性不強(qiáng)，為人大預(yù)決算審查監(jiān)督服務(wù)的作用不明顯；三是各專項審計的計劃、目標(biāo)和內(nèi)容缺乏有機(jī)銜接，體現(xiàn)預(yù)決算特點(diǎn)的財政審計方法體系尚未形成。為此，提出如下建議：

　　一、以預(yù)算法實(shí)施條例的修改為契機(jī)，促進(jìn)人大有效行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)

　　(一)貫徹預(yù)算全面性原則，將政府全部收支納入人大預(yù)算監(jiān)督范圍。

　　建議在預(yù)算法實(shí)施條例中進(jìn)一步明確，各級政府及其所屬的所有行政事業(yè)單位以及經(jīng)營機(jī)構(gòu)的全部收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算報告并接受人大和社會的監(jiān)督。

　　(二)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督組織建設(shè)，增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力。

　　建議增設(shè)預(yù)算委員會。作為人大的一個專門委員會，預(yù)算委員會主要由專業(yè)化、高水平的專職工作人員組成的，并吸收財政、預(yù)算、法律、會計、公共管理等領(lǐng)域的專家，保證其較高的獨(dú)立性以及較強(qiáng)的審查監(jiān)督力。主要負(fù)責(zé)對政府提交的預(yù)算進(jìn)行初審，并有權(quán)對相應(yīng)的政府部門提出質(zhì)詢以及舉行聽證會，在此基礎(chǔ)上向人大常委會提出修改建議。在各級預(yù)算委員會下再根據(jù)預(yù)算支出的功能分設(shè)教育、國防、社會保障、農(nóng)業(yè)等附屬委員會，加強(qiáng)對預(yù)算的審查監(jiān)督。建議增加人大監(jiān)督手段。通過明確聽取匯報、提出質(zhì)詢、專項調(diào)研等方式開展預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。建議建立預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級人大常委會與同級政府國庫支付中心的聯(lián)網(wǎng)，將預(yù)算收支、預(yù)算執(zhí)行及分析、資金調(diào)度、預(yù)算調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付等預(yù)算信息實(shí)時發(fā)布于預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使政府收支全面置于人大的監(jiān)督之下，提升人大對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)

督能力。

　　(三)明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)。

　　建議在預(yù)算法實(shí)施條例修改中明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)。由于目前各地立法對于預(yù)算修正案提出的主體、條件、效力等規(guī)定不盡相同，因此迫切需要由作為上位法的預(yù)算法實(shí)施條例明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)，并就預(yù)算修正權(quán)的行使做出統(tǒng)一安排。

　　(四)明確預(yù)算公開的法律責(zé)任以及公眾獲知的途徑。

　　預(yù)算法明確了公開的日期，建議預(yù)算法及其實(shí)施條例還需進(jìn)一步明確公開后查出問題應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和社會公眾獲知信息的具體途徑，進(jìn)一步增加透明度。此外，建議完善與預(yù)算法相關(guān)的法律制度，制定政府性基金法、國有資本經(jīng)營預(yù)算法、公共債務(wù)法、財政轉(zhuǎn)移支付法、規(guī)費(fèi)法以及財政信息公開條例等法律法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)對政府非稅收入的有效規(guī)制。

　　二、完善審計監(jiān)督，推進(jìn)財政審計、 金融審計和企業(yè)審計的有機(jī)融合

　　審計監(jiān)督是整個預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵一環(huán)和有效手段之一，由于我國審計機(jī)關(guān)的法律地位在當(dāng)前不會改變，因此可以通過采取相應(yīng)措施加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的監(jiān)督。

　　(一)完善預(yù)算執(zhí)行審計規(guī)劃。

　　全口徑預(yù)算形式下的預(yù)算執(zhí)行審計的實(shí)施必須建立覆蓋政府性的財政收支全過程的審計監(jiān)督體系。實(shí)施預(yù)算執(zhí)行審計, 必須重視建立完善的、科學(xué)的、長期性的預(yù)算審計規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮預(yù)算執(zhí)行審計的重點(diǎn)和目標(biāo), 逐步建立預(yù)算執(zhí)行的審計項目組, 對預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施有步驟、有計劃的審計, 提高預(yù)算執(zhí)行審計的科學(xué)性和系統(tǒng)性。

　　(二)擴(kuò)大審計覆蓋面。

　　一方面，從范圍上橫向拓展，把全部政府性資金納入財政審計范疇。另一方面，從流程上縱向延伸，對財政資金實(shí)行全過程審計。要緊跟財政資金走向，推行 “全程式預(yù)算跟蹤”，要從預(yù)算執(zhí)行的源頭預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，注重檢查預(yù)算執(zhí)行隨意性。同時，對重點(diǎn)建設(shè)項目和重點(diǎn)專項資金開展跟蹤審計，促進(jìn)財政審計的縱橫發(fā)展。

　　(三)改變財政審計重點(diǎn)。

　　一是要重點(diǎn)檢查部門預(yù)算編制的過程，評估預(yù)算編 制辦法是否科學(xué)，檢查預(yù)算約束是否具有剛性； 二是要加強(qiáng)對收支兩條線的審計，檢查各項基金和非稅收入的設(shè)立、征收、管理是否符合規(guī)定；三是要重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)移支付。審計著眼點(diǎn)放在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上，讓轉(zhuǎn)移支付的分配管理制度更加公開、公平、公正；四是 要重點(diǎn)審計財政風(fēng)險，加強(qiáng)對政府的各種債務(wù)的審計，評估、防范和化解財政風(fēng)險。

　　公共財政預(yù)算審計監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該包括：1、在編制原則上，是否按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。2、在收入預(yù)算安排上，是否體現(xiàn)科學(xué)合理、完整全面。預(yù)算收入是否參照歷年收入情況和預(yù)算年度增減變動因素合理測算，與國民生產(chǎn)總值相適應(yīng);是否按照財政部關(guān)于提高預(yù)算編報完整性的要求，將提前告知的轉(zhuǎn)移支付收入、納入預(yù)算管理的各項非稅收入按規(guī)定全額編入政府預(yù)算和部門預(yù)算。3、在支出預(yù)算安排上，是否體現(xiàn)從緊從嚴(yán)、留有余地。4、對必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整是否按規(guī)定編制調(diào)整預(yù)算草案，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。政府性基金預(yù)算審計監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該包括：1、按照《政府性基金預(yù)算管理辦法》規(guī)定，政府性基金是否全額納入預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”，收入全額上繳國庫，先收后支，在預(yù)算上單獨(dú)編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。2、各基金征收部門和使用部門是否分項目編報基金預(yù)算草案，財政部門在預(yù)算報表中是否單獨(dú)編列“政府性基金收支預(yù)算表”，將基金收入與基金支出按照一一對應(yīng)原則排列。3、基金收入預(yù)算是否根據(jù)上年度征收任務(wù)完成情況、本年度征收計劃及征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化情況等確定，基金支出預(yù)算是否根據(jù)基金收入情況，按規(guī)定用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)編列。

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算審計監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該包括：1、國有資本經(jīng)營預(yù)算是否按年度單獨(dú)編制，納入本級人民政府預(yù)算，報本級人民代表大會批準(zhǔn)。2、預(yù)算支出是否按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。3、是否根據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制定支出計劃，包括：根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等要求安排資本性支出；安排彌補(bǔ)國有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出;依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定的其他支出。必要時，可部分用于社會保障等項目支出。

　　社會保險基金預(yù)算審計監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該包括：1、預(yù)算編制是否與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，按照規(guī)定的社會保險項目、范圍、程序、方法和內(nèi)容，全面、準(zhǔn)確、真實(shí)、完整地反映各項社會保險基金的收入、支出和結(jié)余情況。2、收入預(yù)算安排是否堅持應(yīng)收盡收，在充分考慮擴(kuò)面因素的基礎(chǔ)上，合理預(yù)計收入中的一次性因素。3、支出預(yù)算安排是否規(guī)范有序，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，做到專款專用，在落實(shí)好各項社會保險待遇政策的同時，不隨意提高支付標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大支出范圍。4、社會保險基金預(yù)算是否堅持收支平衡，適當(dāng)留有結(jié)余的原則。

　　(四)加大對專項資金的績效審計。

　　(五)逐步推進(jìn)財政審計、 金融審計和企業(yè)審計的有機(jī)融合。

　　在理清政府收支范圍和口徑的基礎(chǔ)上，要在企業(yè)審計和金融審計中加強(qiáng)對政府補(bǔ)助國有企業(yè)和國有金融機(jī)構(gòu)各種事項的審計，按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，明晰政府收支預(yù)算與國有企業(yè)經(jīng)營發(fā)展之間的關(guān)系。同時，在企業(yè)審計和金融審計中要關(guān)注計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體 制轉(zhuǎn)型過程中各項改革措施的落實(shí)情況，分析其是否達(dá)到預(yù)期效果，按照理順政府與市場、政府與企業(yè)關(guān)系的要求，揭示推動國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局調(diào)整、深化國有企業(yè)和金融改革方面存在的突出問題，提出解決的意見和建議。

　　三、擴(kuò)大參與面，完善公眾參與全口徑預(yù)算決算社會監(jiān)督的渠道和途徑

　　一是進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算懇談參與度。定期對各地的預(yù)算審查 監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的科學(xué)性和預(yù)算參與的合理性。在預(yù)算懇談過程中，公眾參與對象要進(jìn)一步 擴(kuò)大。

　　二是進(jìn)一步開拓預(yù)算懇談渠道。廣泛利用聽證會、民主懇談會、預(yù)算征詢會等形式保障公眾參與，吸引網(wǎng)民、外來人口、中介機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等自愿報名參加，逐步擴(kuò)大非政府組織參加人數(shù)。通過組織推選、定向邀請、媒體公告和自薦，選擇專業(yè)性、代表性較強(qiáng)的專家型人才參加。充分借助報紙、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄、電視、調(diào)查問卷等方式了解民意和反饋信息，接受公眾監(jiān)督。

　　三是進(jìn)一步完善公眾網(wǎng)絡(luò)參與。公眾通過政府門戶網(wǎng)站公開的預(yù)算信息，對預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行及結(jié)果等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。通過設(shè)立電話熱線、網(wǎng)上實(shí)時評價、互動交流等方式，及時回應(yīng)公眾質(zhì)疑，形成公眾監(jiān)督合力。