行政許可監(jiān)督模式——以國家權(quán)力法治化的視角

彭濤?西北政法大學(xué)副教授

　　【要報(bào)要點(diǎn)】從我國現(xiàn)行行政許可法律制度來看，中國的行政許可監(jiān)督模式是行政權(quán)力主導(dǎo)型，該模式有一些嚴(yán)重的弊端。基于對國家權(quán)力法治化的研究，國家權(quán)力無法完全法治化，而且法治本身有一定的限度，并不完美。因而對于行政權(quán)力主導(dǎo)型許可監(jiān)督模式的完善并不是單純的改變政府主導(dǎo)，而是在政府主導(dǎo)不變的情況之下，合理的引入第三方作為監(jiān)督主體。最終形成政府作為主要的行政許可監(jiān)督主體，而其它社會(huì)主體也能夠?qū)π姓S可實(shí)施有力的監(jiān)督。

　　西北政法大學(xué)副教授彭濤的研究成果《行政許可的監(jiān)督模式——以國家權(quán)力法治化視角》，結(jié)合法治的局限性對我國行政權(quán)力主導(dǎo)型行政許可監(jiān)督模式的弊端進(jìn)行了分析，提出了一些對策建議。

　　按照《行政許可法》的規(guī)定，我國行政許可監(jiān)督主要分為上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)對被許可人的監(jiān)督兩種類型。無論那種監(jiān)督都屬于行政機(jī)關(guān)單一主體的監(jiān)督。這兩種類型的監(jiān)督在一些規(guī)章中得到了一定的擴(kuò)充，將行政許可的監(jiān)督主體擴(kuò)展到同級行政機(jī)關(guān)可以行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。還有中央部委的規(guī)定將行使行政許可監(jiān)督權(quán)的主體進(jìn)一步擴(kuò)展至一些事業(yè)單位。事業(yè)單位通常不屬于行政機(jī)關(guān)，但是在部委的事業(yè)單位可以接受部委的委托行使一定的行政職權(quán)。

　　因此，無論是《行政許可法》的規(guī)定，還是規(guī)章的擴(kuò)展，行政許可的監(jiān)督都是基于行政權(quán)力的行使而進(jìn)行的，中國的行政許可監(jiān)督模式實(shí)質(zhì)上是“行政權(quán)力主導(dǎo)型”。許可的監(jiān)督模式是行政許可監(jiān)督是否有效的根本問題，該問題解決不好則許可監(jiān)督制度存在先天缺陷從而導(dǎo)致監(jiān)督無力。

　　一、行政權(quán)力主導(dǎo)型行政許可監(jiān)督模式存在的缺陷

　　(一)行政權(quán)力主導(dǎo)型行政許可監(jiān)督立法過于概括

　　我國《行政許可法》中規(guī)定的行政許可監(jiān)督比較原則概括，只是簡單規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料。這些核查在實(shí)踐主要體現(xiàn)為行政許可的發(fā)放機(jī)關(guān)對行政許可實(shí)施中的情況進(jìn)行監(jiān)督，這種原則性的規(guī)定在實(shí)踐中存在效果不好等等問題，如我國的食品安全、環(huán)境污染等等體現(xiàn)的就是食品及環(huán)境方面的許可監(jiān)督無力。

　　(二)行政權(quán)力主導(dǎo)型行政許可利益化趨向明顯

　　行政權(quán)力監(jiān)督具有國家強(qiáng)制性，行政權(quán)力主導(dǎo)型行政許可監(jiān)督在國家強(qiáng)制性的保障下可以對行政許可獲得者進(jìn)行有效監(jiān)督。但同時(shí)這種監(jiān)督體系滋生了權(quán)權(quán)交易及權(quán)錢交易。同時(shí)在利益的驅(qū)使下政府權(quán)力的行使也喪失了合法公正性，行政審批變成了利益的代言詞。行政審批改革能否成功的關(guān)鍵也就在于如何能夠扭轉(zhuǎn)政府權(quán)力利益化取向。行政許可監(jiān)督是保證行政許可合法合理的屏障，但行政許可監(jiān)督一度成為了行政許可整個(gè)過程中被忽略的部分，究其原因，行政許可的發(fā)放與設(shè)定要比行政許可的監(jiān)督更能創(chuàng)造價(jià)值，并且行政許可要想獲取更多利益，略去行政許可監(jiān)督是最便捷的方法，同時(shí)重發(fā)放輕監(jiān)督導(dǎo)致很多行政許可具有瑕疵。

　　(三)行政權(quán)力主導(dǎo)型的行政許可監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督不力

　　行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督為主的行政許可監(jiān)督難以起到合理判斷許可合法正當(dāng)性，層級之間的監(jiān)督缺乏具體可操作的程序性規(guī)定，直接影響了行政許可監(jiān)督的有效性。復(fù)議監(jiān)督受不告不理的制約，針對個(gè)案可以起到糾錯(cuò)作用，難以成為行政許可監(jiān)督常態(tài)，形成不了氣候。行政主導(dǎo)型行政許可的監(jiān)督雙方都為行政機(jī)關(guān)，在監(jiān)督過程中難免會(huì)出現(xiàn)睜一只眼閉一只眼的情況，加之利益分享導(dǎo)致行政許可的監(jiān)督成為了過場。這種監(jiān)督方式存在嚴(yán)重的暗箱操作，導(dǎo)致行政許可的審批開始肆意，侵害了法律的公正，也滋生了腐敗。

　　(四)行政權(quán)力主導(dǎo)型的行政許可監(jiān)督主體往往職責(zé)與權(quán)限不清

　　行政權(quán)力主導(dǎo)型的行政許可監(jiān)督往往是由上級行政機(jī)關(guān)的某一個(gè)機(jī)構(gòu)兼任行政許可監(jiān)督主體，因而在權(quán)限上沒有明確規(guī)定難于有效進(jìn)行監(jiān)督。如規(guī)定“辦公廳、產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司和駐部監(jiān)察局分別負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)部實(shí)施的行政許可進(jìn)行監(jiān)督。辦公廳負(fù)責(zé)對部內(nèi)司局、部屬事業(yè)單位及其他相關(guān)單位行政許可的受理、辦理和回復(fù)工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司負(fù)責(zé)對部內(nèi)司局、部屬事業(yè)單位行政許可的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。駐部監(jiān)察局負(fù)責(zé)對部內(nèi)司局、部屬事業(yè)單位及有關(guān)人員在實(shí)施行政許可中的違法違規(guī)行為進(jìn)行黨政紀(jì)責(zé)任追究?！痹谠撘?guī)定中承擔(dān)對農(nóng)業(yè)部行政許可監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)有三個(gè)，分別是農(nóng)業(yè)部辦公廳、產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司和駐部監(jiān)察局。而就該條的規(guī)定來看，對于行政許可的監(jiān)督主要承擔(dān)者是農(nóng)業(yè)部辦公廳、產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司兩個(gè)機(jī)構(gòu)。駐部監(jiān)察局嚴(yán)格意義上來講本身就不屬于農(nóng)業(yè)部的機(jī)構(gòu)，不歸屬于農(nóng)業(yè)部管理，因此農(nóng)業(yè)部也無法讓其承擔(dān)更多的職責(zé)。農(nóng)業(yè)部辦公廳、產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司兩個(gè)機(jī)構(gòu)各自有各自的規(guī)定職責(zé)，按照農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站上的說明，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)并不是對行政許可的監(jiān)督，也沒有法定的監(jiān)督權(quán)力。只有賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其監(jiān)督職能相適應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力，才能充分發(fā)揮監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。因此，農(nóng)業(yè)部辦公廳、產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司兩個(gè)機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)部的行政許可監(jiān)督的效果可想而知。

　　二、化解行政主導(dǎo)型行政許可監(jiān)督弊端的對策建議

　　(一)行政主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)化為多主體監(jiān)督模式

　　從法治發(fā)達(dá)國家權(quán)力法治化的結(jié)果就是各種力量都可以在法治框架內(nèi)對行政許可權(quán)力進(jìn)行合法的監(jiān)督。因此行政許可監(jiān)督模式應(yīng)當(dāng)是一種多元力量監(jiān)督的模式。各種力量都有發(fā)現(xiàn)行政許可違法的可能，只是各種力量提起監(jiān)督的方式與程序不同。而不再是像我國目前以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的行政許可監(jiān)督模式。多元主體監(jiān)督的模式更能夠解決我國目前行政許可監(jiān)督面臨的問題。從行政許可監(jiān)督模式較為發(fā)達(dá)完善的國家經(jīng)驗(yàn)來看，行政許可的監(jiān)督模式也能夠?qū)崿F(xiàn)多元模式。如美國行政許可監(jiān)管模式的一批多管。一個(gè)政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)照的發(fā)放和延續(xù)，但多個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)后續(xù)監(jiān)管。如，國民銀行由財(cái)政部貨幣監(jiān)理辦公室注冊發(fā)照，而由貨幣監(jiān)理辦公室、關(guān)聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管。加拿大也存在批管一體的行政許可監(jiān)督體制，但是加拿大的許可發(fā)放機(jī)關(guān)卻是多元化的，并不是行政機(jī)關(guān)一家壟斷發(fā)放許可。如安大略省醫(yī)學(xué)院(The College of Physicians and Surgeons of Ontario (CPSO))根據(jù)安大略省的醫(yī)療地方法規(guī)(Medicine Act，1991)處理一些當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療事務(wù)，在該法規(guī)的ONTARIO REGULATION 865/93中規(guī)定可以由安大略省醫(yī)學(xué)院發(fā)放該省注冊醫(yī)師執(zhí)照，即發(fā)放行政許可。當(dāng)許可的發(fā)放機(jī)關(guān)多元且許可的監(jiān)督機(jī)關(guān)多元的時(shí)候，就能良好的處理許可和監(jiān)管之間的關(guān)系。多元的監(jiān)督能夠解決行政主導(dǎo)型的許可監(jiān)督所以產(chǎn)生的一系列問題。

　　(二)增加有專業(yè)技能的個(gè)體作為監(jiān)督主體

　　對于行政許可的監(jiān)督并不是一項(xiàng)只有行政機(jī)關(guān)才能完成的專業(yè)技術(shù)性活動(dòng)，相反，有些許可正因?yàn)樘^于專業(yè)而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督可能不如一些專家的監(jiān)督更為有效。因此一些具有特殊專業(yè)技術(shù)的專家可以作為監(jiān)督主體對一些許可進(jìn)行監(jiān)督。在美國對行政許可的監(jiān)督除了行政機(jī)關(guān)之外，一些專家也可以對某些技術(shù)性的許可進(jìn)行監(jiān)督。如美國密歇根州公共衛(wèi)生廳心理委員會(huì)規(guī)章第R 338. 2510a規(guī)定持有個(gè)人有限許可的心理咨詢師必需受到得到完全許可的心理咨詢師的監(jiān)督。這樣通過某一技術(shù)性行業(yè)內(nèi)部技術(shù)資格高的專業(yè)人員對技術(shù)資格低的專業(yè)人員的監(jiān)督以防止有些技術(shù)性的許可中行政機(jī)關(guān)可能因?yàn)槿狈σ欢ǖ膶I(yè)技術(shù)而無力監(jiān)督的現(xiàn)象出現(xiàn)。在美國對于一些涉及專業(yè)能力的許可，如心理咨詢師等等，通常由具有該類許可的資深專業(yè)人士進(jìn)行許可監(jiān)督。如密歇根州心理委員會(huì)規(guī)章第R 338. 2510a 條要求獲得有限心理咨詢師許可的人必需在獲得完全心理咨詢資格的人的監(jiān)督之下才能執(zhí)業(yè)。這些監(jiān)督主要集中于獲得許可者是否按照專業(yè)要求進(jìn)行執(zhí)業(yè)。

　　其實(shí)，美國的這一作法在中國也是有一定的支持基礎(chǔ)。讓法制機(jī)構(gòu)尤其是專職法制員提前介入處理存在難點(diǎn)的行政許可事項(xiàng)，是優(yōu)化行政許可監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)好方法。當(dāng)然只是在中國選擇什么樣的個(gè)人作為監(jiān)督主體需要認(rèn)真考慮。專職法制員難免讓人覺得其與行政機(jī)關(guān)本身有說不清的利益糾纏關(guān)系。如果像美國那樣由一些專家進(jìn)行監(jiān)督倒不失為一個(gè)良策。

　　(三)充分利用公眾進(jìn)行行政許可監(jiān)督

　　真正有效的監(jiān)督是公眾監(jiān)督，即全社會(huì)的公眾都有監(jiān)督的權(quán)力，都可以參與到對行政許可的監(jiān)督中來。這樣的監(jiān)督是最有力量的監(jiān)督。公眾監(jiān)督在監(jiān)督過程中所起的重要作用一個(gè)多世紀(jì)以前美國政府領(lǐng)導(dǎo)就已經(jīng)意識(shí)到，1899年美國國會(huì)通過《垃圾法》，在該法中規(guī)定，告發(fā)污染者的人有權(quán)得到所處罰金的一點(diǎn)五倍獎(jiǎng)金，即使告密者正是為污染公司工作的人。正是通過公眾以告密的方式向政府報(bào)告被許可者違反許可的行為，從而提高了監(jiān)督的效果。

　　當(dāng)然從最廣泛的意義上來說，公眾參與到行政許可的監(jiān)督中來無疑是能夠增加公共行政的效率，減少許可違法的現(xiàn)象。當(dāng)今在現(xiàn)代社會(huì)僅僅依靠司法機(jī)關(guān)是難于完成對許可的全面監(jiān)督的。只要社會(huì)追求相互沖突的目標(biāo)——更高的行政效率、顧客滿意、公民參與、個(gè)體憲法和法律權(quán)利的嚴(yán)格保護(hù)——公共行政與公眾在互動(dòng)過程中已經(jīng)達(dá)到的平衡無疑是可靠的。