我國(guó)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

《礦產(chǎn)資源有償利用和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)策研究》課題組

　　一、我國(guó)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

　　我國(guó)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐始于1983年。1986年以來(lái)，國(guó)家頒布了一系列政策法規(guī)，使礦產(chǎn)資源受到了法律的保護(hù)。這些政策法規(guī)的制定實(shí)施為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐提供了制度保障，推動(dòng)了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_(kāi)展。但必須看到，我國(guó)目前礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償制度仍存在諸多不足之處。這主要表現(xiàn)在：

　　(一)制度規(guī)范方面：礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償法律供給不足。目前，我國(guó)還沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)門(mén)立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w不明確；2、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象不明確；3、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；4、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金沒(méi)有保證，管理監(jiān)督不到位。

　　(二)內(nèi)容方面：現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)名不副實(shí)。我國(guó)礦產(chǎn)資源相關(guān)立法中已規(guī)定了若干具有礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)制度，以籌集所需資金。但是，現(xiàn)行具有生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的稅費(fèi)卻僅反映出自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性，普遍沒(méi)有表現(xiàn)出生態(tài)系統(tǒng)的功能價(jià)值的關(guān)注。以礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度為例，存在不少有待完善的地方，具體表現(xiàn)為：1、名稱(chēng)不統(tǒng)一；2、征收的標(biāo)準(zhǔn)不同，主要考慮礦山的規(guī)模、采深系數(shù)、開(kāi)采年限、開(kāi)采方法、對(duì)環(huán)境的影響等因素來(lái)確定，但各地方確定的因素各不相同；3、適用范圍不一；4、征收對(duì)象不明確；5、繳存方式、管理差異懸殊；6、部分內(nèi)容與其他稅費(fèi)重復(fù)；7、基本沒(méi)有保證金執(zhí)行的配套制度。

　　(三)監(jiān)管體制方面：條塊分割，難以形成工作合力。我國(guó)有關(guān)環(huán)境資源行政管理機(jī)構(gòu)卻采取按資源要素分工的部門(mén)管理模式，各部門(mén)職責(zé)權(quán)限的空間配置存在重復(fù)，資源與環(huán)境的二分化管理模式更是加劇了資源部門(mén)與環(huán)境部門(mén)之間的沖突，環(huán)境主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理與資源部門(mén)之間的分別管理事實(shí)上很難統(tǒng)一起來(lái)，由此更加強(qiáng)化了部門(mén)利益。各行政主管部門(mén)往往從自身的職能和權(quán)限出發(fā)，從維護(hù)部門(mén)利益的角度進(jìn)行相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，并以國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的形式加以固化，而且政策割裂，不能形成一個(gè)復(fù)合的整體，無(wú)法滿(mǎn)足維護(hù)整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的需求，政策沖突時(shí)有發(fā)生。這在一定程度上容易導(dǎo)致管理目標(biāo)不一致，影響了礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作的順利推進(jìn)，導(dǎo)致礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作無(wú)法保證。

　　(四)補(bǔ)償操作方面：資金來(lái)源單一，多元化補(bǔ)償方式尚未形成。1、補(bǔ)償資金籌措手段有限，來(lái)源單一；2、補(bǔ)償方式主要為貨幣補(bǔ)助，多元化補(bǔ)償方式尚未形成。

　　二、我國(guó)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償制度的完善

　　《]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度?！备鶕?jù)上述要求和工作思路，結(jié)合我國(guó)開(kāi)展礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索，為推進(jìn)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)構(gòu)建，我國(guó)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善：

　　(一)進(jìn)行礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償立法，構(gòu)建健全的礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)范體系。制度的有效實(shí)施高度依賴(lài)于專(zhuān)門(mén)化和體系化的立法，專(zhuān)門(mén)化和體系化的立法模式應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償立法的選擇。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須解決的三個(gè)基本問(wèn)題是：補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體——誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)的問(wèn)題、補(bǔ)償金額(標(biāo)準(zhǔn))——補(bǔ)償多少的問(wèn)題、補(bǔ)償方式——怎樣補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。故，礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償立法必須圍繞這三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)。

　　1、立法原則。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，我國(guó)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償立法應(yīng)遵循以下原則：(1)可持續(xù)發(fā)展原則；(2)“新賬”、“舊賬”分治原則；(3)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)參與原則；(4)因地制宜、分區(qū)補(bǔ)償原則；(5)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則；(6)污染者負(fù)擔(dān)與集體分擔(dān)并用原則。

　　2、補(bǔ)償主體。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題或者負(fù)外部性可以分為如下三類(lèi)：一類(lèi)是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用所直接造成并且能夠由礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用主體治理或者解決的生態(tài)環(huán)境要素的污染和破壞等；第二類(lèi)是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用主體造成的且無(wú)法由其自身進(jìn)行治理或者解決的區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；第三類(lèi)是由于生態(tài)環(huán)境污染或者破壞引發(fā)的對(duì)礦山周邊居民生產(chǎn)生活造成的負(fù)面影響和損失。第一類(lèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題屬于典型的生態(tài)環(huán)境污染和破壞問(wèn)題，完全可以通過(guò)傳統(tǒng)的典型的生態(tài)環(huán)境污染治理政策進(jìn)行解決，通過(guò)“污染者付費(fèi)”原則使開(kāi)發(fā)利用主體自行將外部性?xún)?nèi)部化；第二類(lèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題則是破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境服務(wù)功能的提供能力，開(kāi)發(fā)利用主體無(wú)法通過(guò)自身的努力解決，需要對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)代理人——當(dāng)?shù)卣M(jìn)行補(bǔ)償；第三類(lèi)負(fù)外部性問(wèn)題是對(duì)周邊居民生產(chǎn)生活造成的負(fù)面影響和損失，應(yīng)由開(kāi)發(fā)利用主體進(jìn)行補(bǔ)償。

　　3、補(bǔ)償客體。建立礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目的，既不是為了對(duì)受損害的資源擁有者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，又不是向一個(gè)群體征收費(fèi)用來(lái)支付給另外一個(gè)群體，而是為了保護(hù)和治理生態(tài)資源與環(huán)境，因此，礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w應(yīng)該是遭到破壞的礦山生態(tài)環(huán)境。

　　4、補(bǔ)償范圍。為了有效實(shí)現(xiàn)公眾和政府獲得礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)包括：(1)基于生態(tài)功能受損的補(bǔ)償；(2)基于發(fā)展機(jī)會(huì)喪失的補(bǔ)償。

　　5、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及其確定方式。它主要包括：(1)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；(2)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方式。

　　6、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞??；谑袌?chǎng)失靈、政府失靈是導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的兩個(gè)基本原因，且為了增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性和有效性，礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，實(shí)行政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)的多樣化補(bǔ)償方式。

　　(二)擴(kuò)寬資金來(lái)源，建立多元的礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償資金籌集機(jī)制。補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源有政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)刃问健?/span>

　　1、政府補(bǔ)償。它包括：(1)礦區(qū)(礦業(yè)城市)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度；(2)完善現(xiàn)行資源稅制度；(3)完善礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度；(4)政府補(bǔ)貼；(5)開(kāi)征環(huán)境稅。

　　2、市場(chǎng)補(bǔ)償。它包括：(1)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易；(2)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)基金制度；(3)礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度；(4)生態(tài)環(huán)境責(zé)任商業(yè)保險(xiǎn)賠償金。

　　3、生態(tài)補(bǔ)償基金或者生態(tài)彩票。生態(tài)補(bǔ)償基金的來(lái)源由政府和非政府機(jī)構(gòu)籌措，用于重要生態(tài)區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境維持，目前我國(guó)主要是依靠政府財(cái)政撥款成立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)補(bǔ)償基金。將來(lái)可以考慮逐步構(gòu)建以政府財(cái)政為主，社會(huì)捐助、市場(chǎng)運(yùn)作為輔的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償基金來(lái)源。另外，可以考慮發(fā)動(dòng)環(huán)境保護(hù)的受益者自愿捐贈(zèng)或者發(fā)行生態(tài)彩票等方式，吸引民間組織或者個(gè)人對(duì)生態(tài)建設(shè)的投入，籌集一定的環(huán)保資金。

　　4、國(guó)外貸款。國(guó)際組織機(jī)構(gòu)越來(lái)越重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，尤其是很多具有全球意義的生態(tài)保護(hù)，受到世界的關(guān)注。因此，可以考慮借助諸如世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)提供的貸款資金，這些銀行將把環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目作為貸款直接投資優(yōu)先考慮的重點(diǎn)。

　　5、建立社會(huì)資金和外資參與機(jī)制。目前我國(guó)存在大量的社會(huì)閑置資本，應(yīng)逐步建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償投融資機(jī)制，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”地原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。

　　(三)實(shí)行土地復(fù)墾備用金制度，建立礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行Ъs束機(jī)制。充實(shí)現(xiàn)有的“開(kāi)采許可證”制度，明確規(guī)定開(kāi)采申請(qǐng)者必須提交開(kāi)采對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的規(guī)劃，并將繳納土地復(fù)墾備用金和制定切實(shí)可行的復(fù)墾計(jì)劃書(shū)作為取得采礦許可證的先決條件。

　　(四)加強(qiáng)監(jiān)管，建立礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施評(píng)價(jià)制度，可以清楚地發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償效率低下的原因，從而有針對(duì)性的予以改進(jìn)，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男屎唾|(zhì)量；同時(shí)，可以監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償資金的使用情況和生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)情況。礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施評(píng)價(jià)制度的內(nèi)容主要包括：1、評(píng)價(jià)依據(jù)；2、評(píng)價(jià)內(nèi)容；3、評(píng)價(jià)結(jié)果。

　　(五)做好安置工作，建立生態(tài)移民的長(zhǎng)效工作機(jī)制。礦區(qū)生態(tài)移民安置狀況直接影響礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補(bǔ)償制度的成效，國(guó)家應(yīng)加大生態(tài)移民資金投入，各地區(qū)各部門(mén)應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作，按照民族習(xí)慣、生活習(xí)性及工作經(jīng)驗(yàn)妥善規(guī)劃，著力解決生態(tài)移民的生活來(lái)源問(wèn)題，提高生態(tài)移民的生存能力。