民族自治地方立法實(shí)效性之實(shí)證研究

北方民族大學(xué)法學(xué)院 張靜教授

　　【要報(bào)摘要】民族自治地方立法既是一個(gè)理論問(wèn)題，更是一個(gè)實(shí)施的過(guò)程。民族自治地方既享有一般地方立法的權(quán)力，還獨(dú)享制定自治條例和單行條例的權(quán)力。不論一般性地方法規(guī)還是自治條例，其目的一是為保證國(guó)家法律能夠在民族自治地區(qū)得到順利實(shí)施，二是依法管理本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事務(wù)?；趯?shí)例調(diào)查分析，我們看到，在自治立法方面，五大自治區(qū)除了制定婚姻家庭變通條例外，自治條例至今未出臺(tái)，大量的立法工作集中在一般地方立法，雖地方特色逐步顯現(xiàn)，然實(shí)施效果欠佳。

　　北方民族大學(xué)法學(xué)院張靜教授的研究成果《民族自治地方立法實(shí)效性之實(shí)證研究》通過(guò)對(duì)個(gè)別民族自治地方的條例、規(guī)整的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)研分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足，為提高民族自治地方立法質(zhì)量提出建議。

　　一、五大自治區(qū)自治條例未出臺(tái)，民族區(qū)域自治法體系尚不完善

　　1、1984年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》為民族地方立法的發(fā)展提供了動(dòng)力，在此后的十年間，全國(guó)各個(gè)民族自治地方共制定自治條例134件，單行條例429件，變通或補(bǔ)充規(guī)定74件，而五大自治區(qū)的自治條例至今沒(méi)有頒布，使得民族區(qū)域自治制度體系存在缺損，究其原因，主要有以下四個(gè)方面的因素：第一，認(rèn)為國(guó)家處于政治體制改革過(guò)程中，不確定因素較多，目前不具備制定自治條例的條件。第二，地方立法機(jī)構(gòu)多數(shù)是被動(dòng)工作，不愿意主動(dòng)制定條例，避免產(chǎn)生“與中央爭(zhēng)權(quán)、爭(zhēng)利的嫌疑”，顧慮較多，等待中央指示。第三，面對(duì)敏感的民族問(wèn)題，互相觀望，不愿為先。第四，有關(guān)自治條例的理論研究不夠充分，眾多的有關(guān)自治權(quán)的研究多數(shù)在“自治”方面做文章，對(duì)于結(jié)合本自治區(qū)域內(nèi)社會(huì)管理創(chuàng)新方面的研究和探索不夠。

　　2、建議：民族區(qū)域自治是中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的一種解決民族問(wèn)題基本制度，新中國(guó)成立60多年來(lái)，這一制度對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定的貢獻(xiàn)有目共睹。憲法、民族區(qū)域自治法、民族區(qū)域自治條例共同構(gòu)成民族區(qū)域自治的法律體系，缺少任何一部分，這個(gè)體系都是不完整的。既然五大自治區(qū)自治條例的制定是一種必然，不如盡早組織力量著手研究并起草，鑒于五大自治區(qū)民族關(guān)系的復(fù)雜程度不一，可以先從廣西、寧夏等自治區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，提供范例。

　　二、總體上，民族自治地方立法在質(zhì)量有所提升，地方特色逐步顯現(xiàn)，但重立法而輕實(shí)效的情況依然存在。

　　1、民族自治地方大量的立法工作基本上都是屬于一般地方立法的范疇。2001年至2007年各民族自治地方的立法數(shù)量前所未有，從2008年后，本著“不抵觸，有特色，可操作”的原則制定地方法規(guī)，特別是結(jié)合本地區(qū)民族特點(diǎn)的，有關(guān)宗教事務(wù)管理?xiàng)l例(辦法)、少數(shù)民族非物質(zhì)文化保護(hù)條例(辦法)、畜牧業(yè)發(fā)展條例、生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施辦法、條例等也成為近年來(lái)民族自治地方立法的亮點(diǎn)，統(tǒng)計(jì)顯示科教文衛(wèi)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法，在自治區(qū)立法總量中的比例，寧夏是18%，新疆是26%，內(nèi)蒙古是25%，西藏是5.2%，廣西是21%。

　　2、重視民族自治地方配套立法，更應(yīng)重視法規(guī)的實(shí)施效果。法律的生命在于實(shí)施。不僅國(guó)家法律應(yīng)當(dāng)保證在民族自治地方有效實(shí)施，而且，民族自治地方的法規(guī)也應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)際執(zhí)行。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，首先，無(wú)論是執(zhí)法人員還是百姓，普遍認(rèn)為，國(guó)家法律、地方的條例、法規(guī)太多，有重復(fù)規(guī)定的，也有意思相同而表述不一的，不具有專業(yè)知識(shí)的人很難逐條對(duì)照其中的差別，特別是上位法與地方法規(guī)規(guī)定不一時(shí)，當(dāng)事人會(huì)在不同的法規(guī)中尋找對(duì)自己有利的條文，最終由裁判者選擇法條執(zhí)行。其次，在法院的案件裁判中，很少引用地方法規(guī)作為裁判的依據(jù)，僅在判定當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)時(shí)，將地方法規(guī)作為考慮的依據(jù)。

　　三、對(duì)于宗教事務(wù)糾紛處理程序及規(guī)則缺乏具體的操作性規(guī)定，工作人員普遍感到為難。

　　宗教事務(wù)糾紛是所有民族自治地方不可回避的重要問(wèn)題。關(guān)于宗教事務(wù)糾紛的處理原則和程序，缺乏具體、操作性強(qiáng)的規(guī)定，工作人員普遍感到缺乏信心。主要在于糾紛處理結(jié)果涉及特殊群體的宗教情感乃至民族情感，處理恰當(dāng)，民族和諧、社會(huì)穩(wěn)定，處理不當(dāng)，迅速引發(fā)群體事件。處理宗教事務(wù)糾紛，不僅要熟悉國(guó)家法律，更要對(duì)特定宗教的歷史傳承和主要內(nèi)容比較熟悉，更要具有分析形勢(shì)，把控局勢(shì)的能力，不是所有的工作人員都具備處理宗教事務(wù)糾紛的能力和經(jīng)驗(yàn)。特別是在中國(guó)的內(nèi)地省市，多少年來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)宗教事務(wù)方面的糾紛，缺乏經(jīng)驗(yàn)和敏感的洞察力是普遍的現(xiàn)象?！蹲诮淌聞?wù)條例》僅規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門(mén)管理、協(xié)調(diào)宗教事務(wù)工作，但對(duì)糾紛協(xié)調(diào)處理的程序缺乏可操作的具體規(guī)范。

　　實(shí)踐中，工作人員普遍存在畏難和推諉的情況。第一，對(duì)于宗教事務(wù)糾紛的界定，多數(shù)人不清楚，難以準(zhǔn)確判斷，往往畏手畏腳，不敢履行職責(zé)，通常的做法是層層上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)處理。這種做法反而給信教群眾發(fā)出了錯(cuò)誤的信息，讓一些信教群眾誤認(rèn)為，只要涉及教民的事，只要有眾多教民參與，就一定能夠得到政府的高度重視，一定能夠得到更滿意的處理，于是，普通的交通事故、刑事案件、民事糾紛，也有可能以宗教糾紛事件解決，基層的工作人員在不敢承擔(dān)責(zé)任的情況下，常常提升糾紛的性質(zhì)和嚴(yán)重性，上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)處理，影響糾紛的及時(shí)處理，發(fā)展下去，群眾遇事不會(huì)尋求司法途徑救濟(jì)權(quán)利，法官也不敢接手涉及信教群眾的糾紛案件，這不是法治社會(huì)應(yīng)有之道，無(wú)益于法治國(guó)家的建立。第二，從《宗教事務(wù)條例》及地方相關(guān)法規(guī)的規(guī)定看，協(xié)商或者是調(diào)解是宗教事務(wù)糾紛處理的一個(gè)重要方式。但是，無(wú)論是國(guó)務(wù)院的《宗教事務(wù)條例》還是地方政府規(guī)整，對(duì)于協(xié)商的程序、協(xié)商的原則、協(xié)商人員的選擇和組成等都沒(méi)有明確的規(guī)定。協(xié)商是一種處理紛爭(zhēng)的方式，不是政治領(lǐng)域獨(dú)有的方式，在政治領(lǐng)域體現(xiàn)為一種民主形式，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，特別是在民族宗教領(lǐng)域，協(xié)商同樣可以作為一種成本最低，更具親和力的方式。其顯著的優(yōu)勢(shì)在于可以避免僵硬執(zhí)法、最大限度體現(xiàn)政府誠(chéng)意，把公共利益與個(gè)體利用放在同等重要的地位有利于促成紛爭(zhēng)的最終解決。制定細(xì)致，操作性強(qiáng)的協(xié)商規(guī)則，讓廣大基層工作人員便于掌握，能夠堅(jiān)持依法協(xié)商處理宗教事務(wù)糾紛，不僅不會(huì)影響行政執(zhí)法的權(quán)威性，反而能夠激發(fā)各方主動(dòng)解決紛爭(zhēng)的能動(dòng)性，容易使紛爭(zhēng)得到較快的解決，有利于社會(huì)和諧。

　　四、生態(tài)保護(hù)立法受到民族自治地方立法的高度重視，真正發(fā)揮法規(guī)的實(shí)效，還需中央和地方共同努力。

　　1、有關(guān)《草原法》實(shí)施的配套立法普遍受到自治區(qū)的高度重視，但我們發(fā)現(xiàn)，有關(guān)《草原法》的配套立法主要存在以下問(wèn)題：第一、與《草原法》的條文內(nèi)容重復(fù)過(guò)多，表態(tài)性質(zhì)的規(guī)定多，剛性規(guī)定和可操作性的規(guī)定少，對(duì)執(zhí)法者和廣大農(nóng)牧民而言不方便。第二，本應(yīng)在條例中明確、細(xì)化的內(nèi)容，沒(méi)有落實(shí)，具體和可操作的措施少。第三、草原面積變化的情況不及時(shí)，至今一直沿用2000年普查的草原面積為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)。第四、違法案件多發(fā)，違法人員一沒(méi)錢(qián)，二沒(méi)身份證明，三沒(méi)聯(lián)系方式，基層執(zhí)法常常是強(qiáng)行抓扣羊只等，迫使違法者交罰款，執(zhí)法極易造成群體性對(duì)抗。而違法征用、征收、占用草原的主要是地方政府領(lǐng)導(dǎo)所為，草原監(jiān)管部門(mén)不敢查處。

　　2、建議：第一，有效保護(hù)草原，必須客觀分析草場(chǎng)所在地政府、居民真正保護(hù)草原的動(dòng)力在哪里?生態(tài)保護(hù)受益區(qū)域支付的動(dòng)力又在哪里?支付力度如何保障?我們認(rèn)為：對(duì)于百姓而言，只有兩種情況會(huì)促使百姓實(shí)際保護(hù)草原，一是保護(hù)草原獲得的利益等于或者高于使用草場(chǎng)所產(chǎn)生的利益，二是違法放牧的成本高昂，不敢違法。對(duì)于地方政府官員，只有在執(zhí)法不利直接影響到其職位和晉級(jí)的情況下，才會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效果，只有做到罰其所痛，才能有效遏制破壞草原的行為。第二，疏、堵并舉，提高制度之間的銜接與綜合效益的發(fā)揮才是提升草原保護(hù)力的最佳路徑。比如，《草原法》與畜牧業(yè)發(fā)展條例、禁牧封育條例、生態(tài)補(bǔ)償條例、生態(tài)移民條例等有效銜接，多措并舉，提高草原保護(hù)的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)草原生產(chǎn)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　五、民族教育促進(jìn)條例應(yīng)當(dāng)上升為國(guó)家法律。

　　1、發(fā)展少數(shù)民族教育，對(duì)于民族地區(qū)的發(fā)展和少數(shù)民族公民自身的發(fā)展，促進(jìn)民族交融，無(wú)疑都是最佳路徑。國(guó)家對(duì)于少數(shù)民族教育方面的投入并不少，但投入的經(jīng)費(fèi)主要用在校舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，少數(shù)民族公民普遍對(duì)于國(guó)家這種幫助和扶持的切身感受比較弱。如果民族教育基金以獎(jiǎng)勵(lì)的方法給予招收少數(shù)民族學(xué)生的學(xué)校高于普通學(xué)生教育成本的經(jīng)費(fèi)，既能達(dá)到鼓勵(lì)學(xué)校招收少數(shù)民族學(xué)生的目的，又能讓少數(shù)民族學(xué)生切實(shí)感受到黨和政府的幫扶，效果一定會(huì)更好。

　　2、民族中、小學(xué)校建立值得商榷。少數(shù)民族集中在一所或者幾所學(xué)校學(xué)習(xí)，在開(kāi)展中文和少數(shù)民族語(yǔ)言雙語(yǔ)教學(xué)中，當(dāng)然可以節(jié)約成本，提高效率。但我們認(rèn)為，民族中小學(xué)校的建立，是否人為地讓少數(shù)民族學(xué)生相對(duì)集中，事實(shí)上，我們更應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)少數(shù)民族學(xué)生盡可能到普通學(xué)校上學(xué)，有助于提高中文的學(xué)習(xí)效果，更有利于各民族青少年之間的交往和了解。在雙語(yǔ)教學(xué)方面，應(yīng)當(dāng)是為自愿學(xué)習(xí)本民族語(yǔ)言的學(xué)生提供一種選擇的條件，同時(shí)應(yīng)對(duì)采取措施獎(jiǎng)勵(lì)積極學(xué)習(xí)少數(shù)民族語(yǔ)言的漢族學(xué)生。