構建兩岸海洋領域合作的法制化和機制化保障

國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 研究員 李明杰

　　兩岸海洋事務合作框架協(xié)議(MCFA)的構想源于2012年間，其主要目的是在兩岸經濟合作框架協(xié)議(ECFA)簽署后，兩岸經貿往來已進入了制度化保障的時期。由于海洋的特殊性，兩岸學者多數認為兩岸海洋事務合作是未來兩岸、兩會間商談的一個重要議題。兩岸海洋領域合作可以起到后ECFA時代兩岸關系聯(lián)系的紐帶作用。

　　一、當前兩岸海洋領域合作現(xiàn)狀

　　當前，兩岸關系已由開創(chuàng)期進入了鞏固深化的新階段。由于海洋事務兼顧政治、經濟、軍事、文化等多重屬性，是未來推進兩岸更進一步交流合作的重要平臺和載體。積極促進和拓展兩岸在海洋領域的合作，對于落實中央對臺工作大政方針、鞏固深化兩岸關系發(fā)展、促進兩岸政治軍事互信具有重要意義。

　　兩岸在維護中華民族主權和海洋權益方面負有共同的責任，在諸多海洋問題上有著相似或相近的立場。目前兩岸在維護海洋權益交流與合作中已釋出諸多的善意和誠意。從長遠來看，兩岸進一步深化海洋事務交流與合作有利于共同維護中華民族的海洋權益。

　　目前兩岸在聯(lián)合保釣和涉南海問題上的合作僅限于民間探討、信息溝通、個案處理、學術交流，尚未開展實質性官方層面的正式合作。雖然兩岸在維護東海和南海主權和海洋權益方面有共同的訴求和一定的默契，兩岸也存在一定的交流與合作的空間，但是，兩岸在東海和南海共同維護海洋權益也存在著非常不利的障礙，主要是在美國和日本等大國的影響和阻撓下，以及島內臺獨勢力的共同作用下，臺當局對兩岸聯(lián)手維護海洋權益顧慮較多，未來的臺灣政局對兩岸海洋領域的合作還存在著較大的影響。針對兩岸在此領域的合作面臨諸多困難和不確定因素，構建兩岸海洋領域合作的法制化和機制化保障，對于提升兩岸海洋領域合作具有重要的現(xiàn)實意義。

　　從長遠看，推動兩岸在南海主權和權益問題上的合作，需要建立制度化機制加以保障。一是加強南海涉臺問題內部溝通和統(tǒng)籌協(xié)調。建議由國臺辦牽頭成立“對臺海洋事務交流合作內部協(xié)調機制”，負責統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調兩岸間海洋領域合作事務，外交部和總參負責對外政策和軍地之間的協(xié)調，國家海洋局牽關負責對臺海洋合作項目的推動與落實，其他涉海和相關部門參加?？紤]臺方對涉南海問題的關注，必要時以適當方式向臺通報《南海各方行為宣言》后續(xù)行動及《南海各方行為準則》等官方談判結果。二是推動兩岸適時商簽“兩岸海洋事務合作框架協(xié)議(MACFA)”。建議時機成熟時，將“海洋事務”納入海協(xié)會-?；鶗蓵ぷ髯h程，適時商簽“兩岸海洋事務合作框架協(xié)議(MACFA)”，使兩岸在南海權益維護方面交流與合作逐步進入常態(tài)化、制度化軌道。

　　二、MCFA概念和相關內容

　　自1990年以來，兩岸共簽署30余項協(xié)議，涉及兩岸協(xié)商制度、經濟發(fā)展合作、人員往來、司法互助、防災減災、食品安全等領域。兩岸協(xié)議的簽署以及執(zhí)行兩岸協(xié)議的實踐，特別是兩岸協(xié)議執(zhí)行過程中，涉及到的兩岸不同的法律制度的調整，為未來兩岸簽署更進一步的、更深層次的合作協(xié)議奠定了基礎。

　　1.MCFA概念

　　目前兩岸已簽署ECFA，正在商簽服務協(xié)議，兩岸的經濟融合正在逐步走向深入。不論政黨如何輪替以及兩岸關系如何波折，兩岸和平發(fā)展的總體趨勢不可改變，兩岸人民交流的大勢不可逆轉。在后ECFA時代，亦即兩岸經濟融合深入以后，兩岸、兩會之間談一些什么議題，正是兩岸學者和相關政府主管部門思考的問題。

　　MCFA——意指兩岸海洋領域合作框架協(xié)議，系從海峽兩岸經濟合作框架協(xié)議(ECFA)引伸而來。由于海洋涉及政治、經濟、外交、軍事等諸多領域，在兩岸經濟合作過程中，就兩岸海洋領域合作進行商談，探討合作機制、總結合作經驗，并可作為未來兩岸向更深層次的政治和軍事合作的過渡階段。退一步講，既便未來兩岸關系發(fā)生變數，因海洋領域連接經濟和政治的特殊性，或可成為維系兩岸聯(lián)系、扭轉兩岸關系的一個重要因素。

　　2.MCFA的目標

　　海洋油氣勘探合作實現(xiàn)突破;海洋防災減災和海洋環(huán)境保護等低敏感領域合作項目進一步實施，實現(xiàn)災害預報、監(jiān)測的信息共享;海上搜救實現(xiàn)信息共享，初步建成臺灣海峽附近海域的海上聯(lián)合搜救機制;海上執(zhí)法合作機制基本形成，范圍覆蓋東海南部、臺灣海峽和南海東北部;兩岸海洋經濟合作圈基本形成。兩岸互相開放東沙、西沙群島的科研和旅游。在“兩會”層面簽署《兩岸海洋領域合作框架協(xié)議》(MCFA)，為兩岸未來海洋領域合作提供制度保障。

　　3.MCFA的內容

　　兩岸海洋事務合作包括共同維護中華民族海洋權益、海洋資源開發(fā)與新興海洋產業(yè)、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋防災減災、海洋調查與科學研究、海域和海島管理方法與技術、海上執(zhí)法與救助、極地和大洋、水下文物、海洋文化與教育等10個方面。

　　4.MCFA的實施階段

　　未來兩岸海洋領域合作，建議按照以下“三步走”分階段實施。

　　第一步，兩岸間先各自成立研究小組研擬各自合作方案。兩岸可分頭成立由各自相關涉海研究部門的專家學者組成研究小組，分別研究各自的海洋領域合作方案。在這一過程中，雙方可定期或不定期召開研討會，介紹各自進展情況，或邀請對方專家加入本方專家小組，增進互信，擴大共識。

　　第二步，在臺灣的海洋委員會成立后形成兩岸間海洋領域合作的官方方案。雙方未來可以海洋委員會為對接平臺，在專家學者方案的基礎上，協(xié)調各自涉海部門的意見，形成兩岸間官方的合作方案。

　　第三步，在兩會層面簽署“海洋領域合作框架方案”。在雙方官方認可的合作方案基礎上，兩會層面簽署制度化的“海洋領域合作框架方案”(MCFA)，以對未來兩岸海洋領域合作形成制度化的保障。

　　三、近期兩岸海洋合作的選擇

　　以兩岸當前形勢判斷，未來兩岸交流合作還存在著諸多不確定因素，正式簽署MCFA還存在一定的困難?？衫^續(xù)在目前合作的基礎上，繼續(xù)深化兩岸海洋領域合作的深度和廣度，為未來兩岸正式簽訂MCFA奠定基礎。

　　1.建立兩岸涉海事務通報機制

　　目前兩岸正處于從經濟合作向更高層次的政治、軍事互信轉型階段，有必要在兩岸間建立彼此間的信任措施。從最近幾年維護海洋權益斗爭的實踐過程中，如大陸宣布設立三沙市、公布釣魚島領?；€和實體地名、公布東海防空識別區(qū)，臺方在與日本簽訂漁業(yè)協(xié)議前，如果兩岸間能夠通過交流管道提前通知對方，對于建立兩岸政治互信會有巨大的促進作用。當前面臨的緊迫問題是兩岸在九段線問題上如何統(tǒng)一認識，這既是兩岸都面臨的一個重大海權問題，也是兩岸間難得的建立信任措施和涉海事務通報機制的機遇。

　　2.關注臺灣在南海的利益訴求

　　2012年，日本購島引發(fā)中日釣魚島危機后，馬英九提出“東海和平倡議”，包括擱置爭議、共同開發(fā)資源，和平談判解決爭議，研訂東海行為準則等。其后，臺方還多次通過學者交流表達希望兩岸能夠共同穩(wěn)定東海南海形勢的想法，其中包括臺灣參與COC談判、兩岸共同發(fā)表南海和平倡議等。對此，國臺辦表示“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權。兩岸同胞都有責任加以維護。我們樂見兩岸有關企業(yè)、民間機構就此進行積極的探討?！?/span>

　　如果兩岸間海洋領域合作能夠有所作為、形成突破，不僅可以改變大陸獨自在東海面對日美，在南海對菲、馬、越、美的不利形勢，形成兩岸共同維護海洋權益的有利態(tài)勢。

　　(1)在大陸與東盟各國商談COC過程中，建議邀請臺灣學者以個人名義參與COC制訂，可做為大陸方面的談判專家團隊或名人專家，使臺灣在COC制訂過程中得以充分表達其利益訴求，形成兩岸在南海問題上合作的范例。

　　(2)與臺方通過學術交流的渠道，探討兩岸領導人共同發(fā)表南海和平倡議的可能性、時機和具體內容。兩岸領導人如果能就海洋問題聯(lián)合發(fā)表聲明或倡議，既可以彰顯兩岸維護中華民族海洋權益的決心，也是兩岸關系發(fā)展上的重要突破，意義重大。

　　3.加強兩岸海上搜救合作

　　雖然兩岸間在臺灣海峽海域已開展了3次搜救演練，但東海-臺灣海峽-南海這一海上交通線上溢油和搜救還未真正開始。建議兩岸就東海-臺灣海峽-南海的海上溢油和搜救開展合作，以期更好地維護東海-臺灣海峽-南海海域的搜救和溢油危機應急處理。

　　4.建立兩岸漁業(yè)合作與聯(lián)合執(zhí)法機制

　　兩岸間已多次發(fā)生我漁船被海巡署抓扣事件，臺灣海峽特別是廈金、馬祖海域執(zhí)法一直是海巡署執(zhí)法的重點和難點，大陸福建漁船往返釣魚島海域作業(yè)經過臺灣北方三島海域(即彭佳嶼、花瓶嶼和棉花嶼)，由于違規(guī)作業(yè)經常被海巡署抓扣。

　　建議(1)兩岸互派執(zhí)法聯(lián)絡員。建議以福建省海洋漁業(yè)執(zhí)法總隊和海巡署金門海巡隊名義互派執(zhí)法聯(lián)絡員，在兩岸間發(fā)生漁業(yè)執(zhí)法沖突時及時溝通聯(lián)系，避免發(fā)生沖突升級事件。(2)信息通報和熱線聯(lián)系。建立中國海警局與海巡署間就漁業(yè)和漁船信息進行定期通報和熱線聯(lián)系機制。