新形勢(shì)下應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的思維創(chuàng)新與治理對(duì)策

浙江農(nóng)林大學(xué) 陳海嵩副教授

　　浙江農(nóng)林大學(xué)陳海嵩副教授主持完成的中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)研究課題成果，深入分析了當(dāng)前環(huán)境群體性事件所表現(xiàn)出來的新特點(diǎn)，指出：當(dāng)代中國(guó)與西方國(guó)家具有不同的國(guó)情、民情，用“維權(quán)思維”和權(quán)利話語(yǔ)來解釋當(dāng)前的環(huán)境群體性事件，會(huì)遮蔽復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)，對(duì)政府決策造成誤導(dǎo)，需要進(jìn)行思維方式的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合治理。

　　近年來，我國(guó)各地環(huán)境群體性事件頻繁爆發(fā)，造成的社會(huì)影響日益顯著。正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前環(huán)境群體性事件的特征，是有效應(yīng)對(duì)的前提與基礎(chǔ)。然而，學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界對(duì)目前我國(guó)環(huán)境群體性事件的認(rèn)識(shí)，在很大程度上受到“維權(quán)思維”模式的影響，仍然停留在“企業(yè)侵害公民權(quán)益——政府放任不管——公民集體抗?fàn)帯钡膫鹘y(tǒng)認(rèn)識(shí)中，在二元對(duì)立的“侵權(quán)/維權(quán)”結(jié)構(gòu)中看待環(huán)境群體性事件，這在一定程度上影響了對(duì)當(dāng)前環(huán)境群體性事件的理性判斷與有效應(yīng)對(duì)，需要進(jìn)行思維方式的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合治理。

　　一、“維權(quán)思維”無法解釋環(huán)境群體性事件產(chǎn)生原因

　　根據(jù)“維權(quán)思維”，通常對(duì)環(huán)境群體性事件產(chǎn)生原因的解釋是：公眾權(quán)利受到污染企業(yè)的侵害，然而政府及司法部門缺乏有效處理，公眾權(quán)利無法得到救濟(jì)最后奮起抗?fàn)帯Ｈ欢?，?dāng)前我國(guó)環(huán)境群體性事件的實(shí)際情況與這一解釋有較大差異：

　　從企業(yè)行為上看，引起環(huán)境群體性事件的不一定是企業(yè)的污染行為。例如在2012年啟東事件中，引起抗議的項(xiàng)目是為了解決王子造紙公司污水問題而進(jìn)行的一項(xiàng)“環(huán)保工程”，是環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)所提出的要求。在該工程被宣布永久停工后，實(shí)際上造成了一個(gè)“多輸”的局面。

　　從政府行為上看，政府并不必然是污染企業(yè)的“幫兇”。例如2012年寧波鎮(zhèn)海PX事件中，當(dāng)?shù)卣脑馐恰斑€歷史欠賬”，借項(xiàng)目擴(kuò)建的機(jī)會(huì)，將老化工區(qū)附近的村莊予以搬遷，絕非為了GDP而不顧公眾權(quán)益的“幫兇”，而更類似于一個(gè)“好心不被理解”的家長(zhǎng)。

　　從公眾行為看，引發(fā)環(huán)境群體性事件的動(dòng)機(jī)并非單純的“環(huán)境維權(quán)”。目前的環(huán)境群體性事件表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“鄰避”特征，是一種典型性的“鄰避沖突”，即居民基于“別在我家后院(Not In My Back Yard，NIMBY)的認(rèn)識(shí)而反對(duì)某項(xiàng)公共設(shè)施。同時(shí)，目前的環(huán)境群體性事件往往裹挾著各種利益訴求，遭到反對(duì)的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上牽扯到房地產(chǎn)、征地拆遷、漁業(yè)受損等諸多復(fù)雜利益，“環(huán)?！敝皇且云湔?dāng)性充當(dāng)了各種利益訴求的集中爆發(fā)點(diǎn)。公眾在群體事件過程中所主張的所謂“權(quán)利”，是基于權(quán)利話語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)地位而選擇的一種斗爭(zhēng)策略，不能簡(jiǎn)單的認(rèn)定為“維權(quán)”。

　　從根源上分析，“維權(quán)思維”來源于西方法治傳統(tǒng)所主導(dǎo)的權(quán)利話語(yǔ)，其強(qiáng)調(diào)通過公民權(quán)利的賦予和實(shí)施以對(duì)抗公權(quán)力。當(dāng)代中國(guó)與西方國(guó)家具有不同的國(guó)情、民情，用權(quán)利話語(yǔ)來解釋當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境群體性事件，必然出現(xiàn)“淮北為枳、淮南為橘”的困惑。認(rèn)為公眾基于環(huán)境權(quán)利意識(shí)覺醒而通過群體性事件“維權(quán)”，更多是權(quán)利話語(yǔ)的理論想象而不符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，反而會(huì)遮蔽復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)，對(duì)政府決策造成誤導(dǎo)。

　　二、“維權(quán)思維”不能提供應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的對(duì)策

　　根據(jù)“維權(quán)思維”，解決環(huán)境群體性事件的對(duì)策在于保障公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，包括：推進(jìn)環(huán)境信息公開、擴(kuò)大公眾參與力度、強(qiáng)化司法救濟(jì)等。必須承認(rèn)，信息公開、公眾參與、司法救濟(jì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義，需要不斷加強(qiáng)。但是，當(dāng)前環(huán)境群體性事件的復(fù)雜性已經(jīng)超出了簡(jiǎn)單“維權(quán)”的范圍，信息公開、公眾參與、司法救濟(jì)無法有效回應(yīng)并應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的實(shí)踐需求。

　　1、在信息公開上，當(dāng)前的環(huán)境群體性事件的誘因并不一定是“權(quán)利受損”，而往往是公眾對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的抗拒。公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知往往受到非理性心理因素的影響。如果一種極端性風(fēng)險(xiǎn)的信息出現(xiàn)(如PX項(xiàng)目致癌)并開始傳播，無論如何解釋和溝通，公眾都可能“反應(yīng)過度”而形成集體行動(dòng)，造成“一公開就死”的困局。另外，引發(fā)抗議行為的動(dòng)機(jī)非常復(fù)雜，憑借信息公開是不可能消除的。不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為信息公開遲緩、信息公開不足造成環(huán)境群體性事件。

　　2、在公眾參與上，單純從公眾角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大公眾參與范圍、加大公眾參與力度”等看似具有天然正當(dāng)性的“對(duì)策”，無法回應(yīng)具體的實(shí)踐問題。一方面，公眾參與并不必然導(dǎo)致理性的結(jié)果并增進(jìn)公共利益。如在所有的PX事件中，強(qiáng)烈的“鄰避”情節(jié)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的群體性恐懼造成“一面倒”的社會(huì)輿論，所有和“反對(duì)PX”不同的觀點(diǎn)都被刻意打壓和選擇性忽視。表面上“民意”取得了勝利，實(shí)際上卻并未達(dá)成公共利益的最大化。另一方面，簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大公眾參與范圍、加大公眾參與力度”缺乏可操作性，反而可能造成“無人負(fù)責(zé)”的局面。

　　另外一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，公眾參與的實(shí)施反而可能在某種程度上“誘發(fā)”環(huán)境群體性事件。例如在2014年4月的茂名PX事件中，茂名市政府之前所進(jìn)行的宣傳和解釋工作并未達(dá)到預(yù)期效果，反而使市民造成疑惑和擔(dān)心，并強(qiáng)化了不實(shí)信息的傳播效果;茂名市政府召開的PX項(xiàng)目推介會(huì)使得參會(huì)網(wǎng)友有機(jī)會(huì)互相認(rèn)識(shí)，這構(gòu)成引發(fā)抗議活動(dòng)的一個(gè)重要條件。

　　3、在司法救濟(jì)上，司法權(quán)應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的空間是非常有限的。目前我國(guó)的環(huán)境群體性事件并非傳統(tǒng)的“權(quán)益受損型”集體行動(dòng)，而是公眾出于對(duì)可能風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心和恐懼，而進(jìn)行的“事先預(yù)防型”集體行動(dòng)，政府必須在信息不充分的情況下做出風(fēng)險(xiǎn)決策，即所謂“決策于未知之中”。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策，法院既無能力、也無優(yōu)勢(shì)進(jìn)行全面的司法審查，不適宜直接“叫停”建設(shè)項(xiàng)目，這種“勝訴”就不符合公眾的心理預(yù)期，反而很可能引起新的問題(如涉法上訪)。從國(guó)外的相關(guān)典型案例看，法院原則上應(yīng)充分尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的判斷，司法審查的范圍極為有限。由此，司法機(jī)關(guān)在此問題上能夠發(fā)揮的作用很小。

　　三、有效應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件：從道德評(píng)價(jià)到綜合評(píng)價(jià)

　　從理論上分析，“維權(quán)思維”模式具有很強(qiáng)的價(jià)值預(yù)設(shè)和道德預(yù)判，客觀上將環(huán)境糾紛問題進(jìn)行了結(jié)構(gòu)固化，將企業(yè)和政府推向公眾與道德的對(duì)立面，使人們下意識(shí)的在其預(yù)設(shè)的“侵權(quán)/維權(quán)”結(jié)構(gòu)中理解環(huán)境糾紛。歸根到底，“維權(quán)思維”模式是一種“善惡對(duì)立”的二元思維，既無法解釋、也不能提供應(yīng)對(duì)當(dāng)前環(huán)境群體性事件的合適對(duì)策;其通過與“環(huán)境保護(hù)”、“公民維權(quán)”話語(yǔ)的結(jié)合，產(chǎn)生強(qiáng)大的輿論影響力和天然的正當(dāng)性，極易對(duì)相關(guān)復(fù)雜社會(huì)事實(shí)進(jìn)行掩蓋，在“尊重民意”旗幟下形成道德綁架和話語(yǔ)壟斷，不利于政府作出全面判斷和理性應(yīng)對(duì)。在這個(gè)意義上講，破除“維權(quán)思維”模式是有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前環(huán)境群體性事件的當(dāng)務(wù)之急。

　　具體而言，應(yīng)充分考慮各方面的相關(guān)情況，對(duì)環(huán)境群體性事件進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)(而不是道德預(yù)設(shè))為政府行政決策提供指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)從道德評(píng)價(jià)到綜合評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)環(huán)境群體性事件的綜合治理。其包含如下幾個(gè)方面：

　　1、合法性評(píng)價(jià)。在“依法治國(guó)”的時(shí)代背景中，任何行為都必須首先符合法律的要求。政府和企業(yè)必須遵守環(huán)境影響評(píng)價(jià)、信息公開、公眾參與等領(lǐng)域的法律規(guī)定，確保建設(shè)項(xiàng)目與行政決策具有“形式正當(dāng)性”。

　　2、合理性評(píng)價(jià)。在涉及環(huán)境問題的建設(shè)項(xiàng)目中，相關(guān)主體在項(xiàng)目建設(shè)及行政決策全過程中，有必要通過各種方式，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問題進(jìn)行深入論證和綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮各相關(guān)方利益，使建設(shè)項(xiàng)目與行政決策具有“實(shí)質(zhì)正當(dāng)性”。

　　3、民主性評(píng)價(jià)。在涉及環(huán)境問題的建設(shè)項(xiàng)目中，除嚴(yán)格履行法律法規(guī)所設(shè)定的公眾參與義務(wù)外，相關(guān)主體還須通過多種形式匯集公眾意見，并通過制度化的渠道予以及時(shí)反饋，在政府、專家與民眾間形成理性的溝通與對(duì)話，避免出現(xiàn)極端化的“民意”表達(dá)，使建設(shè)項(xiàng)目與行政決策具備“民主正當(dāng)性”。

　　需要指出的是，信息公開和公眾參與在實(shí)施上，必須改變目前以“發(fā)布——接受”為主要模式的做法。實(shí)踐已一再表明，單向、封閉式的信息公開和公眾參與方式并不能實(shí)現(xiàn)制度初衷，反而很可能加劇民眾對(duì)政府及專家的不信任。政府既要做一個(gè)好的發(fā)布者、組織者，也要做一個(gè)好的接受者，充分重視公眾意見的反饋，引導(dǎo)社會(huì)輿論在理性的軌道上進(jìn)行，避免非理性社會(huì)情緒的擴(kuò)散，為環(huán)境群體性事件的有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)提供制度保障。