鄉(xiāng)村社會中的“法制懸浮”問題研究

武漢理工大學文法學院 張麗琴教授

　　鄉(xiāng)村社會中的“法制懸浮”問題研究是武漢理工大學文法學院張麗琴教授承擔的項目，目前，該項目已經(jīng)結項。研究團隊綜合運用法學、社會學和政治學的研究方法，以2010年至今的實證調(diào)查為基礎，通過對鄉(xiāng)村兩級糾紛調(diào)解機制運作的實際情形、社會撫養(yǎng)費征收的執(zhí)法過程、“法律下鄉(xiāng)”的成效調(diào)查等問題的考察，分析當前鄉(xiāng)村社會“法制懸浮”的表現(xiàn)，探討法制不能完全嵌入農(nóng)村的原因，并提出克服“法制懸浮”現(xiàn)象的對策。

　　本項目注重現(xiàn)狀分析，并對若干典型問題進行了深度描述，使觀點和建立立足于鄉(xiāng)村治理實際情況。該項研究的主要發(fā)現(xiàn)和觀點如下：

　　其一，關于村級糾紛調(diào)中的規(guī)律“嵌入不能”問題。上世紀90年代末以來，我國鄉(xiāng)村社會進入矛盾凸顯期，為及時調(diào)解糾紛，村莊中各種糾紛調(diào)處機制應運而生，并在維穩(wěn)成為基層要務之際發(fā)揮著重要的作用。項目組考察了鄂北小林鎮(zhèn)一個村莊的糾紛調(diào)處記錄，研究發(fā)現(xiàn)，較之于“以事實為依據(jù),以法律為準繩”的現(xiàn)代司法準則，以“村莊法官”角色存在的調(diào)解者，不以立法條文和爭議事實作為判斷是非的依據(jù);實現(xiàn)法律意義上的公平、公正也并非糾紛調(diào)處的主要目的，但他們在工作中特別注重當事人主觀上的接受情況。同時，調(diào)解者經(jīng)常集多重角色于一身，實行“保姆式”辦案，還會動員多方主體參與到問題的解決中去;在另一些沖突中，調(diào)解者刻意不徹底解決糾紛，為當事人自動和好留下足夠的空間，最終既平復了爭議，又保存了當事人的顏面。結合村莊的調(diào)解經(jīng)驗，該研究團隊認為，盡管，矛盾糾紛的增多為現(xiàn)代立法快速進入鄉(xiāng)土社會提供了更大的空間和可能性，但到目前為止，在村級調(diào)解領域，無論是籠統(tǒng)意義上的法治理念，還是國家立法的具體規(guī)則都沒有全面、徹底地進入鄉(xiāng)村社會，這是法制“懸浮”于鄉(xiāng)村社會的表現(xiàn)之一。

　　其二，關于鄉(xiāng)級糾紛調(diào)解中的“法制懸浮”現(xiàn)象分析。鄉(xiāng)級糾紛調(diào)解機制是專門處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)較大糾紛的機制。項目組以鄂南燈籠鎮(zhèn)司法所近6年的糾紛調(diào)解記錄為基礎，進行研究。分析發(fā)現(xiàn)，盡管鄉(xiāng)級糾紛調(diào)解在卷宗制作、調(diào)解用語以及調(diào)解場所設計等形式問題上趨于規(guī)范化，但實質(zhì)上，其依法調(diào)解的程度并沒有因此而獲得大幅提升，反而彰顯明顯的維穩(wěn)目的：一方面，按照“誰主管、誰負責”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要求轄區(qū)內(nèi)各單位守好自己的本分，管好自家的人，以盡量做到“矛盾不上交”，否則就會對在糾紛調(diào)解中“處理不當”的村干部進行處罰;另一方面，為了盡快平息爭議，司法所等調(diào)解組織普遍濫用“人道主義補償”，即，在事實不清，責任不明的前提下，以人道主義為名，直奔主題談價錢，要求一方當事人或者由政府出面給予另一方當事人一定數(shù)量的金錢，以盡快實現(xiàn)息事寧人;再一方面，為了使當事人在達成調(diào)解協(xié)議時之后不再反復，調(diào)解者往往要求當事人在協(xié)議上表明放棄其他救濟方法，保證調(diào)解協(xié)議簽字生效后不反悔，又或者保證放棄訴權。這些糾紛處理邏輯反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在治理中往往只追求“擺平爭議”，而非“依法而治”。這是鄉(xiāng)村社會“法制懸浮”的表現(xiàn)之二。

　　其三，對基層執(zhí)法中“合謀”行為的探討。透過個案分析，研究者力圖描述一種基于執(zhí)法雙方的“合謀”而導致的“法制懸空”現(xiàn)象——向政策外生育者征收社會撫養(yǎng)費是基層計劃生育工作的一項重要內(nèi)容，研究中提及的小林鎮(zhèn)政府既要接受上級嚴格的計劃生育工作考核，又要在以人為本和依法行政的要求下，改變過去“粗暴”的執(zhí)法方式，實現(xiàn)工作方法的法制化和文明化轉型。但實踐中這種工作轉型并不成功，一方面，對于依法行政和禁止強制的要求，基層干部心存抱怨;另一方面，征收相對人洞悉并利用時下政府執(zhí)法方式所受到的限制，并以此視作干部的“軟肋”，與其討價還價，直至迫使干部因考核壓力而不得不妥協(xié)，同意并協(xié)助相對人減免履行義務。最后的結果是，執(zhí)法者以大幅度消減義務為條件換取相對人及時履行的承諾，確保形式上執(zhí)法到位和應對上級考核。計劃生育工作的轉型困境也體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他工作轉型的過程中，表現(xiàn)為以“行政包干”為特征的干部考核制度使基層治理者難以完全依法辦事，常常必須訴諸各種逾越法律的“靈活措施”來完成任務;部分農(nóng)民的功利思想也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉型帶來了實質(zhì)困難。這是鄉(xiāng)村社會“法制懸浮”的表現(xiàn)之三。

　　其四，對建國以來“法律下鄉(xiāng)”所取得成效的實證調(diào)查。建國以來，為了整合農(nóng)村發(fā)展，國家大力推進包括法律在內(nèi)的各種發(fā)展性要素“下鄉(xiāng)”，時至今日，“法律下鄉(xiāng)”已有六十余年。本部分以我國東、中、西、南、北不同區(qū)域十六個省的部分農(nóng)村為研究對象，通過訪談和問卷調(diào)查，分析“法律下鄉(xiāng)”所取得的實際成效，并對存在的問題進行審視和反思。調(diào)查數(shù)據(jù)表明：大約只有的50%農(nóng)民認為法律對他們的生產(chǎn)生活有影響;超過50%的農(nóng)民認為國家立法的主要目的是懲罰老百姓;90%以上的農(nóng)民接受普法的機會非常有限或者沒有接受過普法，收看電視節(jié)目是他們獲得法律知識的最有效渠道;在村民自治實施過程中，54.5%的農(nóng)民不知道自己有哪些權利，除了23.17%的農(nóng)民不關心民主選舉之外，41.65%的農(nóng)民對選舉的公正性表示質(zhì)疑;多數(shù)人對村干部能否依法辦事表示出極大的不信任;另外，60%以上的農(nóng)民未能按照《村民委員會組織法》的規(guī)定行使民主監(jiān)督和民主決策權;在糾紛處理中，相當部分農(nóng)民對于通過集體上訪和其他將事情鬧大的方式進行利益表達的行為表示可以理解，并暗示若身在事中也有可能采取這些手段;不過，對于農(nóng)村法制建設的前景，大多數(shù)農(nóng)民較為關心;還有部分農(nóng)民提出了富有價值的建議。

　　其五，對鄉(xiāng)村社會中出現(xiàn)“法制懸浮”現(xiàn)象進行原因分析。研究者認為可以歸結為四方面：其一，在現(xiàn)有官員晉升及激勵機制下的壓力下，基層干部基本上奉行考核至上原則，但現(xiàn)實中，干部考核的內(nèi)容與立法的規(guī)定落差較大，因此，在依考核辦事的過程中，立法里關于依法行政的要求和鄉(xiāng)村組織職能設計的規(guī)定無法得到落實。其二是由于基層社會身陷嚴重的信用危機。農(nóng)民缺乏對法律的信仰，農(nóng)民對國家立法在鄉(xiāng)村社會能否真正實施持有較大的質(zhì)疑，干群之間互不信任問題嚴重。這種背景嚴重地影響“法律下鄉(xiāng)”的實際成效。其三，基于功利主義蔓延環(huán)境中的權益交換思想的盛行。在社會轉型和制度調(diào)整的過程中，農(nóng)民的思想也逐步發(fā)生變化，相當一部分人思想較為功利和現(xiàn)實，交換意識濃厚，也有部分人在糾紛處理中會“順勢狡詐”，并非完全以法律為準繩處理問題。最后，是由于農(nóng)業(yè)稅改革后農(nóng)村所面臨的“窮”與“空”危機，這使村莊普法以及依法開展村民自治失去了必要的物質(zhì)基礎，也使涉農(nóng)立法難以全面實施。

　　最后，在上述研究的基礎上提出克服“法制懸浮”現(xiàn)象的對策。課題組從以下幾方面提出克服“法制懸浮”現(xiàn)象的對策：一方面，通過增加農(nóng)民參與決策的機會、規(guī)范基層干部的行為等方式提高農(nóng)民對法律認的同感，樹立制度權威;另一方面，通過改進基層干部考核機制、強化對干部行為的監(jiān)督力度等渠道大力促進基層治理者依法辦事;第三方面是通過增加物質(zhì)以及人才投入，改善普法方式和內(nèi)容等方法，強化農(nóng)村的普法效果;最后，通過改善鄉(xiāng)村關系，優(yōu)化村民自治立法，增加救濟程序等方式，切實推進村民自治制度在農(nóng)村全面實施。