鄉(xiāng)村社會中的“法制懸浮”問題研究

武漢理工大學(xué)文法學(xué)院 張麗琴教授

　　鄉(xiāng)村社會中的“法制懸浮”問題研究是武漢理工大學(xué)文法學(xué)院張麗琴教授承擔(dān)的項(xiàng)目，目前，該項(xiàng)目已經(jīng)結(jié)項(xiàng)。研究團(tuán)隊(duì)綜合運(yùn)用法學(xué)、社會學(xué)和政治學(xué)的研究方法，以2010年至今的實(shí)證調(diào)查為基礎(chǔ)，通過對鄉(xiāng)村兩級糾紛調(diào)解機(jī)制運(yùn)作的實(shí)際情形、社會撫養(yǎng)費(fèi)征收的執(zhí)法過程、“法律下鄉(xiāng)”的成效調(diào)查等問題的考察，分析當(dāng)前鄉(xiāng)村社會“法制懸浮”的表現(xiàn)，探討法制不能完全嵌入農(nóng)村的原因，并提出克服“法制懸浮”現(xiàn)象的對策。

　　本項(xiàng)目注重現(xiàn)狀分析，并對若干典型問題進(jìn)行了深度描述，使觀點(diǎn)和建立立足于鄉(xiāng)村治理實(shí)際情況。該項(xiàng)研究的主要發(fā)現(xiàn)和觀點(diǎn)如下：

　　其一，關(guān)于村級糾紛調(diào)中的規(guī)律“嵌入不能”問題。上世紀(jì)90年代末以來，我國鄉(xiāng)村社會進(jìn)入矛盾凸顯期，為及時(shí)調(diào)解糾紛，村莊中各種糾紛調(diào)處機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，并在維穩(wěn)成為基層要?jiǎng)?wù)之際發(fā)揮著重要的作用。項(xiàng)目組考察了鄂北小林鎮(zhèn)一個(gè)村莊的糾紛調(diào)處記錄，研究發(fā)現(xiàn)，較之于“以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”的現(xiàn)代司法準(zhǔn)則，以“村莊法官”角色存在的調(diào)解者，不以立法條文和爭議事實(shí)作為判斷是非的依據(jù);實(shí)現(xiàn)法律意義上的公平、公正也并非糾紛調(diào)處的主要目的，但他們在工作中特別注重當(dāng)事人主觀上的接受情況。同時(shí)，調(diào)解者經(jīng)常集多重角色于一身，實(shí)行“保姆式”辦案，還會動(dòng)員多方主體參與到問題的解決中去;在另一些沖突中，調(diào)解者刻意不徹底解決糾紛，為當(dāng)事人自動(dòng)和好留下足夠的空間，最終既平復(fù)了爭議，又保存了當(dāng)事人的顏面。結(jié)合村莊的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，該研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，盡管，矛盾糾紛的增多為現(xiàn)代立法快速進(jìn)入鄉(xiāng)土社會提供了更大的空間和可能性，但到目前為止，在村級調(diào)解領(lǐng)域，無論是籠統(tǒng)意義上的法治理念，還是國家立法的具體規(guī)則都沒有全面、徹底地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，這是法制“懸浮”于鄉(xiāng)村社會的表現(xiàn)之一。

　　其二，關(guān)于鄉(xiāng)級糾紛調(diào)解中的“法制懸浮”現(xiàn)象分析。鄉(xiāng)級糾紛調(diào)解機(jī)制是專門處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)較大糾紛的機(jī)制。項(xiàng)目組以鄂南燈籠鎮(zhèn)司法所近6年的糾紛調(diào)解記錄為基礎(chǔ)，進(jìn)行研究。分析發(fā)現(xiàn)，盡管鄉(xiāng)級糾紛調(diào)解在卷宗制作、調(diào)解用語以及調(diào)解場所設(shè)計(jì)等形式問題上趨于規(guī)范化，但實(shí)質(zhì)上，其依法調(diào)解的程度并沒有因此而獲得大幅提升，反而彰顯明顯的維穩(wěn)目的：一方面，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要求轄區(qū)內(nèi)各單位守好自己的本分，管好自家的人，以盡量做到“矛盾不上交”，否則就會對在糾紛調(diào)解中“處理不當(dāng)”的村干部進(jìn)行處罰;另一方面，為了盡快平息爭議，司法所等調(diào)解組織普遍濫用“人道主義補(bǔ)償”，即，在事實(shí)不清，責(zé)任不明的前提下，以人道主義為名，直奔主題談價(jià)錢，要求一方當(dāng)事人或者由政府出面給予另一方當(dāng)事人一定數(shù)量的金錢，以盡快實(shí)現(xiàn)息事寧人;再一方面，為了使當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議時(shí)之后不再反復(fù)，調(diào)解者往往要求當(dāng)事人在協(xié)議上表明放棄其他救濟(jì)方法，保證調(diào)解協(xié)議簽字生效后不反悔，又或者保證放棄訴權(quán)。這些糾紛處理邏輯反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在治理中往往只追求“擺平爭議”，而非“依法而治”。這是鄉(xiāng)村社會“法制懸浮”的表現(xiàn)之二。

　　其三，對基層執(zhí)法中“合謀”行為的探討。透過個(gè)案分析，研究者力圖描述一種基于執(zhí)法雙方的“合謀”而導(dǎo)致的“法制懸空”現(xiàn)象——向政策外生育者征收社會撫養(yǎng)費(fèi)是基層計(jì)劃生育工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，研究中提及的小林鎮(zhèn)政府既要接受上級嚴(yán)格的計(jì)劃生育工作考核，又要在以人為本和依法行政的要求下，改變過去“粗暴”的執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)工作方法的法制化和文明化轉(zhuǎn)型。但實(shí)踐中這種工作轉(zhuǎn)型并不成功，一方面，對于依法行政和禁止強(qiáng)制的要求，基層干部心存抱怨;另一方面，征收相對人洞悉并利用時(shí)下政府執(zhí)法方式所受到的限制，并以此視作干部的“軟肋”，與其討價(jià)還價(jià)，直至迫使干部因考核壓力而不得不妥協(xié)，同意并協(xié)助相對人減免履行義務(wù)。最后的結(jié)果是，執(zhí)法者以大幅度消減義務(wù)為條件換取相對人及時(shí)履行的承諾，確保形式上執(zhí)法到位和應(yīng)對上級考核。計(jì)劃生育工作的轉(zhuǎn)型困境也體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他工作轉(zhuǎn)型的過程中，表現(xiàn)為以“行政包干”為特征的干部考核制度使基層治理者難以完全依法辦事，常常必須訴諸各種逾越法律的“靈活措施”來完成任務(wù);部分農(nóng)民的功利思想也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型帶來了實(shí)質(zhì)困難。這是鄉(xiāng)村社會“法制懸浮”的表現(xiàn)之三。

　　其四，對建國以來“法律下鄉(xiāng)”所取得成效的實(shí)證調(diào)查。建國以來，為了整合農(nóng)村發(fā)展，國家大力推進(jìn)包括法律在內(nèi)的各種發(fā)展性要素“下鄉(xiāng)”，時(shí)至今日，“法律下鄉(xiāng)”已有六十余年。本部分以我國東、中、西、南、北不同區(qū)域十六個(gè)省的部分農(nóng)村為研究對象，通過訪談和問卷調(diào)查，分析“法律下鄉(xiāng)”所取得的實(shí)際成效，并對存在的問題進(jìn)行審視和反思。調(diào)查數(shù)據(jù)表明：大約只有的50%農(nóng)民認(rèn)為法律對他們的生產(chǎn)生活有影響;超過50%的農(nóng)民認(rèn)為國家立法的主要目的是懲罰老百姓;90%以上的農(nóng)民接受普法的機(jī)會非常有限或者沒有接受過普法，收看電視節(jié)目是他們獲得法律知識的最有效渠道;在村民自治實(shí)施過程中，54.5%的農(nóng)民不知道自己有哪些權(quán)利，除了23.17%的農(nóng)民不關(guān)心民主選舉之外，41.65%的農(nóng)民對選舉的公正性表示質(zhì)疑;多數(shù)人對村干部能否依法辦事表示出極大的不信任;另外，60%以上的農(nóng)民未能按照《村民委員會組織法》的規(guī)定行使民主監(jiān)督和民主決策權(quán);在糾紛處理中，相當(dāng)部分農(nóng)民對于通過集體上訪和其他將事情鬧大的方式進(jìn)行利益表達(dá)的行為表示可以理解，并暗示若身在事中也有可能采取這些手段;不過，對于農(nóng)村法制建設(shè)的前景，大多數(shù)農(nóng)民較為關(guān)心;還有部分農(nóng)民提出了富有價(jià)值的建議。

　　其五，對鄉(xiāng)村社會中出現(xiàn)“法制懸浮”現(xiàn)象進(jìn)行原因分析。研究者認(rèn)為可以歸結(jié)為四方面：其一，在現(xiàn)有官員晉升及激勵(lì)機(jī)制下的壓力下，基層干部基本上奉行考核至上原則，但現(xiàn)實(shí)中，干部考核的內(nèi)容與立法的規(guī)定落差較大，因此，在依考核辦事的過程中，立法里關(guān)于依法行政的要求和鄉(xiāng)村組織職能設(shè)計(jì)的規(guī)定無法得到落實(shí)。其二是由于基層社會身陷嚴(yán)重的信用危機(jī)。農(nóng)民缺乏對法律的信仰，農(nóng)民對國家立法在鄉(xiāng)村社會能否真正實(shí)施持有較大的質(zhì)疑，干群之間互不信任問題嚴(yán)重。這種背景嚴(yán)重地影響“法律下鄉(xiāng)”的實(shí)際成效。其三，基于功利主義蔓延環(huán)境中的權(quán)益交換思想的盛行。在社會轉(zhuǎn)型和制度調(diào)整的過程中，農(nóng)民的思想也逐步發(fā)生變化，相當(dāng)一部分人思想較為功利和現(xiàn)實(shí)，交換意識濃厚，也有部分人在糾紛處理中會“順勢狡詐”，并非完全以法律為準(zhǔn)繩處理問題。最后，是由于農(nóng)業(yè)稅改革后農(nóng)村所面臨的“窮”與“空”危機(jī)，這使村莊普法以及依法開展村民自治失去了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也使涉農(nóng)立法難以全面實(shí)施。

　　最后，在上述研究的基礎(chǔ)上提出克服“法制懸浮”現(xiàn)象的對策。課題組從以下幾方面提出克服“法制懸浮”現(xiàn)象的對策：一方面，通過增加農(nóng)民參與決策的機(jī)會、規(guī)范基層干部的行為等方式提高農(nóng)民對法律認(rèn)的同感，樹立制度權(quán)威;另一方面，通過改進(jìn)基層干部考核機(jī)制、強(qiáng)化對干部行為的監(jiān)督力度等渠道大力促進(jìn)基層治理者依法辦事;第三方面是通過增加物質(zhì)以及人才投入，改善普法方式和內(nèi)容等方法，強(qiáng)化農(nóng)村的普法效果;最后，通過改善鄉(xiāng)村關(guān)系，優(yōu)化村民自治立法，增加救濟(jì)程序等方式，切實(shí)推進(jìn)村民自治制度在農(nóng)村全面實(shí)施。