通過權(quán)利保障推進(jìn)文化政策的法治化

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 于文豪

　　一、文化政策法治化是法治建設(shè)的重要內(nèi)容

　　重視文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策的法治化，強(qiáng)化政策的程序性和正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)成為文化法治建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國對文化建設(shè)重要性的認(rèn)識日漸深化，十八大報(bào)告更是將文化建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略的高度，文化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)共同構(gòu)成國家建設(shè)的“五位一體”。與此同時(shí)，我國對文化建設(shè)規(guī)律性的把握逐步科學(xué)，如十五屆五中全會提出“文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)應(yīng)分類建設(shè)”、十八屆三中全會提出“深化文化體制改革，加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)和文化市場體系，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮”等。尤其是認(rèn)識到“文化的健康發(fā)展離不開文化法制建設(shè)”。早在1999年，文化部就頒布《文化立法綱要》，并指出“要在2010年形成以專項(xiàng)文化法律和行政法規(guī)為骨干，以部門規(guī)章和地方性文化法規(guī)為配套的有中國特色社會主義文化法律框架”。在這種立法規(guī)劃的促動下，我國文化法制建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，在調(diào)整文化社會關(guān)系和文化管理的重要領(lǐng)域，初步做到了有“法”可依。但不可否認(rèn)，我國文化法制建設(shè)尚處于起步階段，還遠(yuǎn)不能滿足文化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，在調(diào)整國家文化生活的規(guī)范體系中，政策還占據(jù)主導(dǎo)地位，在文化執(zhí)法實(shí)踐中，依“法”行政的意味還不充分。2006年頒布的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》要求“健全文化法律法規(guī)和政策體系，加強(qiáng)文化立法，通過法定程序?qū)Ⅻh的文化政策逐步上升為法律法規(guī)”，十七屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》更是明確提出，加強(qiáng)文化法制建設(shè)，提高文化建設(shè)法制化水平。因此以法學(xué)的視角和法治的思維來審視文化政策，實(shí)現(xiàn)文化政策法治化便成為文化法制建設(shè)的實(shí)踐課題。

　　二、以基本權(quán)利為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)文化政策法治化

　　文化基本權(quán)構(gòu)成文化政策法治化的根基。我國憲法中的文化基本權(quán)可以分為四種類型，即文化表現(xiàn)權(quán)、文化保障權(quán)、文化平等權(quán)、文化參與權(quán)，它們共同構(gòu)成文化政策法治化的規(guī)范依據(jù)。

　　1 、文化表現(xiàn)權(quán)是核心訴求。 文化表現(xiàn)權(quán)是指人們進(jìn)行文化創(chuàng)造的權(quán)利，它構(gòu)成國家文化發(fā)展和人們文化生活的“源頭活水”。沒有文化表現(xiàn)權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)就不可能有文化的創(chuàng)造性發(fā)展，也就不可能有國家文化軟實(shí)力的提升和人們文化需求的有效滿足。從法學(xué)的視角來看，文化產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)造過程實(shí)際上就是公民文化表現(xiàn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程。從權(quán)利的進(jìn)路上來說，文化表現(xiàn)權(quán)排斥人們形式的“干預(yù)政策”，哪怕這種干預(yù)是為了“鼓勵(lì)某一文化的發(fā)展”。同時(shí)，從文化的國家性上來說，文化是多元屬性的統(tǒng)一體，它不僅僅具有個(gè)體屬性，還具有社會屬性;不僅具有自由權(quán)利的屬性，還具有政治效應(yīng)和意識形態(tài)功能，對文化表現(xiàn)權(quán)的“干預(yù)”是必要的。文化表現(xiàn)權(quán)尤其不能逾越一個(gè)社會共同遵守的人倫秩序的底線。文化政策的制定不僅要關(guān)注公民文化表現(xiàn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)關(guān)注與之相對應(yīng)的責(zé)任。

　　2 、文化保障權(quán)是關(guān)鍵所在。 文化保障權(quán)是指公民所具有的享受國家基本文化產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利。我國憲法雖然沒有直接提及文化保障權(quán)，但國家改善人民的文化生活、提高人民的文化水平、發(fā)展文化事業(yè)的基本文化政策無疑是以公民的文化保障權(quán)為邏輯起點(diǎn)的。

　　文化產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)以鼓勵(lì)文化的多元性為側(cè)重。 文化產(chǎn)業(yè)旨在追求多樣化、個(gè)性化發(fā)展，滿足不同人的不同需要。文化產(chǎn)業(yè)的多元性發(fā)展客觀要求它具有開放性。唯此，才有利于文化產(chǎn)業(yè)的更新與發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)的開放性要求它以市場為導(dǎo)向，只有以市場為導(dǎo)向的文化產(chǎn)業(yè)才能實(shí)現(xiàn)文化的多元化發(fā)展。多元化和開放性的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，文化產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施需要與市場因素相結(jié)合。這就決定了國家在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“輔助性地位”，即在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國家與市場應(yīng)當(dāng)劃分明確界限，市場具有主導(dǎo)地位，國家處于補(bǔ)充地位，國家的作用應(yīng)保持在必要的限度內(nèi)。當(dāng)然，文化產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)文化的多元性并不意味著放任多元性。文化產(chǎn)業(yè)雖然以追求經(jīng)濟(jì)效益為側(cè)重，但也不能忽視文化本身所具有的的政治效應(yīng)和社會效益。因此，在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場主導(dǎo)、政府監(jiān)督的政策范式。

　　文化事業(yè)政策應(yīng)以文化的先進(jìn)性為側(cè)重，維護(hù)國家和社會的整體利益。 就我國而言，文化事業(yè)作為一個(gè)社會主流思想和核心價(jià)值體系的反應(yīng)，對社會共同的價(jià)值追求和利益訴求起到重要作用。保障文化事業(yè)的先進(jìn)性就是要保障文化事業(yè)政策貫徹并落實(shí)社會主義核心價(jià)值觀。我國社會主義核心價(jià)值體系是社會主義性質(zhì)，其根本宗旨是為我國廣大人民群眾利益服務(wù)，在文化事業(yè)政策制定中堅(jiān)持社會主義核心價(jià)值體系也就能夠?qū)崿F(xiàn)公共文化的先進(jìn)性。

　　為保證文化事業(yè)的先進(jìn)性，文化事業(yè)政策應(yīng)該堅(jiān)持政府主導(dǎo)的政策范式。文化事業(yè)為什么不能選擇以市場化為導(dǎo)向的道路?眾所周知，市場以資本運(yùn)作為前提、以追求利益最大化為導(dǎo)向，市場化道路的缺陷是非常明顯的，它會導(dǎo)致文化事業(yè)“屈就”市場需求，極有可能使文化事業(yè)的“低俗化”，消解文化事業(yè)所有秉持的先進(jìn)性。因此，文化事業(yè)政策法治化首先應(yīng)當(dāng)明確文化事業(yè)究竟應(yīng)當(dāng)走一條什么樣的道路，在國家主導(dǎo)與市場主導(dǎo)之間，應(yīng)選擇前者還是后者抑或二者的結(jié)合?國外針對這一問題形成了以美國為代表的“新自由主義文化范式”和以德國為代表的“民族認(rèn)同文化范式”兩種不同的文化范式。20世紀(jì)70年代，“有限稅收”和“自由市場”的理念受到許多社會精英的贊賞，形成了新自由主義流派，主張公共物品和集體等概念已然成為逝去的傳統(tǒng)，取而代之的是強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利和個(gè)人責(zé)任的價(jià)值觀。新自由主義不提倡公共財(cái)政支持文化事業(yè)發(fā)展，認(rèn)為不能適應(yīng)市場的文化表達(dá)壓根不屬于這個(gè)社會。與此相反，在歐洲人混合經(jīng)濟(jì)的精神里，他們認(rèn)為許多的藝術(shù)表達(dá)形式不能放進(jìn)大眾市場里，否則就會中毒?？梢?，歐洲人利用公共資助為文化表達(dá)提供了市場之外的選擇。這種資助加強(qiáng)了藝術(shù)表達(dá)的自由，大大地豐富了他們的文化生活。而美國嚴(yán)重地依賴市場，把市場作為文化的仲裁者有時(shí)限制了選擇。因此，文化事業(yè)建設(shè)應(yīng)以政府和公共財(cái)政為主導(dǎo)。當(dāng)然，主張政府主導(dǎo)并不意味對文化事業(yè)實(shí)行行政壟斷。在文化事業(yè)領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、以公益性文化單位為骨干、鼓勵(lì)全社會積極參與的政策范式。

　　3 、文化平等權(quán)是核心目標(biāo)。 文化平等權(quán)是指每個(gè)個(gè)體、每個(gè)群體，特別是處于弱勢的個(gè)體和群體都有平等表現(xiàn)自己、享受文化產(chǎn)品和服務(wù)、參與國家文化生活的權(quán)利。文化產(chǎn)業(yè)政策在保障國家文化產(chǎn)業(yè)效益最大化這一目的的前提下，應(yīng)力求實(shí)現(xiàn)政策對象之間的平等。例如，為解決文化企業(yè)融資難的問題，2010年3月26日，文化部、廣電總局、新聞出版總署等九部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》，這是我們國家第一個(gè)金融全面支持文化產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)性文件。為貫徹《意見》，文化部與銀行之間簽訂了數(shù)項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議，確實(shí)解決了大中型文化企業(yè)融資難的問題，但卻使得更多的中小文化企業(yè)的融資變得更加困難。“部行”協(xié)議作為文化部干預(yù)文化產(chǎn)業(yè)的重要政策措施，但由于很多中小民營文化企業(yè)進(jìn)入不了國家文化部所列的“名單數(shù)據(jù)庫”，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資政策不能惠及廣大的中小企業(yè)，喪失了應(yīng)有的公平性和公正性。因此，文化產(chǎn)業(yè)政策在注重差異性的同時(shí)，應(yīng)保障其基本的平等性。當(dāng)然，文化產(chǎn)業(yè)政策以目的為導(dǎo)向，可以做出針對部分文化企業(yè)的傾斜，我們并不能苛求其像法律那樣追求“人人平等”。

　　文化事業(yè)政策應(yīng)當(dāng)尤其關(guān)注不同區(qū)域、不同群體之間在文化權(quán)益方面的平等。我國目前的文化事業(yè)建設(shè)存在嚴(yán)重的不公平問題，對弱勢群體、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及少數(shù)民族的文化事業(yè)政策還存在比較嚴(yán)重的政策缺位現(xiàn)象，尤其是，城鄉(xiāng)之間的公共文化服務(wù)存在嚴(yán)重的失衡。因此，從國家層面出臺導(dǎo)向性政策，加大財(cái)政投入，使公共文化服務(wù)資源更多向弱勢群體、少數(shù)民族，尤其是西部、農(nóng)村傾斜，是實(shí)現(xiàn)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)均等化的必然要求，也是“共享改革發(fā)展成果”的應(yīng)有之義。

　　4 、文化參與權(quán)是基本方向。 參與國家文化生活是任何民主社會形態(tài)下公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。不論在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域還是在文化事業(yè)領(lǐng)域，文化政策均應(yīng)保障公民的文化參與權(quán)。文化產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)市場為導(dǎo)向，內(nèi)在的需要在政策制定過程吸收公眾的意志。政策在將民意具體化的過程中應(yīng)當(dāng)充分聽取利益相對人、相關(guān)人以及公眾的意見。對于重大文化決策還應(yīng)經(jīng)過專家論證、公開聽證、征求意見等程序。對于后者，由于政策是規(guī)定法律尚未規(guī)定或因條件不成熟而不宜由法律調(diào)整的內(nèi)容，因此政策的制定者要尤為謹(jǐn)慎，尤其是要注重“由民做主”，實(shí)現(xiàn)決策過程的民主化。

　　盡管在文化事業(yè)領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)的政策范式，但公眾需要什么樣的公共文化，政府應(yīng)該舉辦哪些公共文化活動?這些均要求在公共文化決策過程中吸收公眾意見。國家開展文化事業(yè)的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)公眾的文化需求，文化事業(yè)政策應(yīng)保障并實(shí)現(xiàn)公共文化需求表達(dá)。而公共文化需求表達(dá)是一個(gè)世界性的難題，在我國體現(xiàn)的尤為明顯。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人們的公共文化需求取決于國家的計(jì)劃和安排。盡管在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的當(dāng)下，以文化事業(yè)得由政府主導(dǎo)為由，文化主管部門忽視公眾文化參與權(quán)、通過“拍腦袋”進(jìn)行文化決策的現(xiàn)象仍然非常普遍，導(dǎo)致文化事業(yè)政策與人們實(shí)際的公共文化需求嚴(yán)重脫節(jié)。因此，在文化事業(yè)政策的制定過程中，也應(yīng)當(dāng)注重公眾文化參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。