關(guān)于完善農(nóng)村集體土地所有制的建議

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士后 程雪陽

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”為農(nóng)村集體土地所有制的改革指明了方向。

　　2014年10月和2015年2月，中央又先后通過《有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，要求在堅(jiān)持集體土地所有制的基礎(chǔ)之上，積極探索集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式;在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，發(fā)展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會(huì)主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

　　那么，具體到制度層面，如何落實(shí)中央所確定的改革目標(biāo)呢?筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面是非常重要的。

　　一、當(dāng)前集體土地所有制存在的突出問題

　　（一）集體經(jīng)濟(jì)“政社不分”

　　農(nóng)村“政社必須分開設(shè)立”是我國1980年代的農(nóng)村改革的首要目標(biāo)。1983年的1號(hào)文件要求，“人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實(shí)行政社分設(shè)?！薄霸谡绶衷O(shè)后，基層政權(quán)組織，依照憲法建立” 。1984年的1號(hào)文件又補(bǔ)充說“政社分設(shè)以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)模可以多種多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種模式?！@種組織，可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱;可以以村(大隊(duì)或聯(lián)隊(duì))為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置?！送猓r(nóng)民還可不受地區(qū)限制，自愿參加或組成不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織?！?/span>

　　但1984年的1號(hào)文件所要求的改革并不徹底，因?yàn)槠湓谧龀錾鲜鲆?guī)定的同時(shí)，又允許“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子”。此后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織作用漸漸弱化，村民委員會(huì)則成了農(nóng)民集體的代名詞。比如2003年的《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包”;2010年修訂的《村委會(huì)組織法》第8條也規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。于是“政社分設(shè)”的改革成了一個(gè)不斷確認(rèn)和加固的“改革爛尾樓”。

　　（二）政社分離改革停滯，導(dǎo)致集體成員的政治成員權(quán)和經(jīng)濟(jì)成員權(quán)不分

　　由于集體經(jīng)濟(jì)組織“政社分離”的改革沒有完成， 所以集體成員的政治成員權(quán)和經(jīng)濟(jì)成員權(quán)也被混為一談。

　　所謂“政治成員權(quán)”就是某個(gè)公民在某個(gè)行政村居住到一定年限，就可以參與這個(gè)村莊的政治生活，比如，參加行政村村長的選舉和被選舉等政治事務(wù)。這種成員權(quán)可以基于出生和居住期限而獲得，也會(huì)因?yàn)檫w出和死亡而滅失。

　　所謂“經(jīng)濟(jì)成員權(quán)”則是基于財(cái)產(chǎn)而形成，其不因人的出生死亡以及戶籍所在地或者居住地發(fā)生變化而取得或者滅失。凡是想在某個(gè)農(nóng)村居住或耕種土地的公民，其應(yīng)該通過從家庭內(nèi)部繼承或者在市場上購買的方式獲得農(nóng)地或宅基地，而不能僅僅基于其出生在某個(gè)農(nóng)村社區(qū)，就要求這個(gè)村給其無償分配土地。

　　不過，由于現(xiàn)行的集體土地分配制度依然延續(xù)1958年以來的人民公社體制所規(guī)定的“基于遷入和出生的人口不需要給集體補(bǔ)交股份，遷出和死亡的人口則需要收回股份”的體制，所以導(dǎo)致問題重重。目前圍繞大學(xué)生、去世的老人、外嫁女是否要收回承包地，新生人口或入贅的女婿是否要?jiǎng)澐终氐葐栴}的爭論都是這方面的表現(xiàn)。

　　（三）政社不分導(dǎo)致基層干部容易涉貪涉腐涉黑

　　《南方周末》2014年8月7日對(duì)1992年至今全國18個(gè)省份農(nóng)村黑惡勢力146個(gè)判決書進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。分析顯示，在農(nóng)村涉黑案件中，約有三成有村官的身影。而在涉黑村官中，有22.5%的村官是黑社會(huì)性質(zhì)組織頭目包裝而成的，有67.5%的村官是上任以后為了控制鄉(xiāng)村變成黑社會(huì)性質(zhì)組織的頭目。

　　農(nóng)村干部為何會(huì)頻頻涉貪涉腐涉黑，而同為基層組織成員的居委會(huì)干部卻相對(duì)廉潔奉公呢?其中一個(gè)很重要的原因是，城市居民自治是政治與經(jīng)濟(jì)相分離的，居委會(huì)只提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并不牽涉太多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。而農(nóng)村干部卻不但有管理社區(qū)的政治權(quán)力，還有“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。而當(dāng)政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)合在一起時(shí)，貪污腐敗、集體資產(chǎn)流失以及“權(quán)力的黑社會(huì)化”幾乎就難以避免。

　　（四）農(nóng)村宅基地繼續(xù)延續(xù)無償分配，導(dǎo)致諸多問題成為死結(jié)

　　農(nóng)村宅基地?zé)o償分配完全是人民公社時(shí)代的遺產(chǎn)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維帶來的產(chǎn)物。這套制度如果不進(jìn)行改革，很多問題都難以解決。首先，可供分配的宅基地越來越少。用行政審批權(quán)來繼續(xù)無償劃撥，必然會(huì)帶來集體成員之間的不公平，而且農(nóng)民會(huì)認(rèn)為這種不公平是由政府造成的;其次，入贅的女婿，在外上大學(xué)或參軍的集體成員要不要無償劃撥宅基地，集體成員離婚后一戶變成兩戶要不要多劃撥一塊宅基地，違反計(jì)劃生育政策出生的集體成員呢?最后，如果一方面繼續(xù)實(shí)行宅基地?zé)o償劃撥，另一方面又允許宅基地有償轉(zhuǎn)讓，那就會(huì)帶來城市居民的不滿。但如果不允許宅基地有償轉(zhuǎn)讓，那又如何落實(shí)”賦予農(nóng)民以更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)“，”保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道“等改革目標(biāo)呢?

　　二、對(duì)策性建議

　　（一）繼續(xù)推行 “ 政社分設(shè) ” 的改革。 1980年代的“政社分設(shè)”改革非常重要，但其主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面推行，現(xiàn)在到了必須在行政村層面繼續(xù)推行這項(xiàng)改革的時(shí)候了。為此，要?jiǎng)冸x行政村作為“集體土地所有者代理人”的職能，讓其真正成為一個(gè)政治自治和社區(qū)服務(wù)組織，就像當(dāng)下的城市社區(qū)的居委會(huì)所做的那樣。具體到法律層面，就是要廢除《村委會(huì)組織法》第8條關(guān)于“村民委員會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定。

　　政社分社改革完成以后，要按照十八屆三中全會(huì)和中央的最新精神，積極探索股份合作等集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。

　　（二）盡快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作，并將其納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。 確權(quán)登記的第一原則應(yīng)當(dāng)是按照第二輪土地承包合同所確定的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行。不過，如果某個(gè)地方的多數(shù)集體成員反對(duì)按照現(xiàn)有的承包合同進(jìn)行登記，那應(yīng)當(dāng)允許他們按照全體集體成員三分之二以上同意的原則提出新的解決方案，這是確權(quán)登記的第二原則。

　　（三）要在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，逐步建立農(nóng)村宅基地的“有償取得“制度。 十八屆三中全會(huì)提出要”賦予農(nóng)民以更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)“，”保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道“。為了落實(shí)這些改革目標(biāo)，對(duì)于存量農(nóng)村住宅，要分類處理。對(duì)于符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的農(nóng)村住宅，要抓緊確權(quán)頒證，允許這部分合法住宅在繳納必要稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先進(jìn)入房地產(chǎn)市場;對(duì)于不符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的農(nóng)村住宅但沒有占用基本農(nóng)田的，可以給予行政處罰之后予以保留;對(duì)于占用基本農(nóng)田的農(nóng)村住宅，則要堅(jiān)決拆除，以保護(hù)耕地。

　　對(duì)于農(nóng)村新增住宅需求，則要逐步推行宅基地有償取得制度。宅基地要進(jìn)入市場，成為能夠在市場上流通的財(cái)產(chǎn)，那就應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求來運(yùn)行，不能再使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行無償劃撥了。

　　為此要在《土地管理法》中確立“農(nóng)村宅基地實(shí)行有償出讓制度”的原則，國務(wù)院也應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理自己發(fā)布的決定和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的通知，并盡快制定農(nóng)村宅基地有償出讓辦法。

　　（四）通過稅收籌措公共支出費(fèi)用。 對(duì)于農(nóng)村的公共支出要通過開征土地增值稅、不動(dòng)產(chǎn)持有稅等稅種的辦法來加以落實(shí)，從而一方面抑制可能出現(xiàn)的農(nóng)村土地投機(jī)風(fēng)潮，另一方面為農(nóng)村的公共開支籌措部分資金。