關(guān)于我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)建設(shè)存在的主要問(wèn)題及政策建議

西南交通大學(xué)政治學(xué)院 張晶

　　農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)在我國(guó)已經(jīng)通過(guò)一系列立法在某些具體領(lǐng)域加以確認(rèn)和保障，這對(duì)維護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體利益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著積極作用。但從總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的建設(shè)，仍然存在著許多亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)解決與否關(guān)系到農(nóng)民社會(huì)保障制度的持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)成敗。

　　一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)建設(shè)存在的主要問(wèn)題

　　(一)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民社會(huì)保障發(fā)展水平較低

　　從效率上看，二元社會(huì)保障權(quán)嚴(yán)重抑制了生產(chǎn)要素，特別是勞動(dòng)力的有效流動(dòng)，阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，以至于社會(huì)保障資源在城市一些領(lǐng)域的相對(duì)過(guò)剩和農(nóng)村的絕對(duì)短缺同時(shí)并存，這種資源配置顯然是無(wú)效的，也為農(nóng)村增添了不穩(wěn)定的因素。具體而言，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在以下三個(gè)方面存在著巨大的差別：

　　1.社會(huì)保障的覆蓋率低

　　城鎮(zhèn)的社會(huì)保障得到國(guó)家的重視和支持，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)覆蓋率較高，城鎮(zhèn)居民享有的福利程度較高?，F(xiàn)階段，全社會(huì)享受社會(huì)保障的人數(shù)為1.9億多人，社會(huì)保障覆蓋面為30.4%，其中城鎮(zhèn)為92.1%，農(nóng)村僅為2.8%。中國(guó)目前4億多沒(méi)有享受社會(huì)保障的勞動(dòng)力主要集中在農(nóng)村，即使居住在城市的務(wù)工人員也沒(méi)有完全享受到城市的社會(huì)保障福利。

　　2.社會(huì)保障水平低

　　會(huì)保障資金的來(lái)源主要是依靠征收相關(guān)的費(fèi)用和國(guó)家財(cái)政撥款，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障主要依靠國(guó)家的財(cái)政撥款，而農(nóng)村的社會(huì)保障主要由農(nóng)村的各級(jí)基層組織來(lái)解決，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平上的巨大差異。

　　3.社會(huì)保障項(xiàng)目不足

　　社會(huì)保障在城鎮(zhèn)和農(nóng)村不僅存在著保障水平的差異性，而且在微觀層面上也存在著社會(huì)保障具體內(nèi)容的明顯差別。農(nóng)民除了社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫以及新型合作醫(yī)療外，基本沒(méi)有享受到其他社會(huì)保障項(xiàng)目，而城鎮(zhèn)居民可以普遍享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等福利，城市的福利程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)。

　　(二)農(nóng)民社會(huì)保障法制建設(shè)嚴(yán)重滯后

　　雖然我們已逐漸意識(shí)到社會(huì)保障制度需要強(qiáng)有力的法律法規(guī)來(lái)支撐，但在實(shí)踐中，我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)民社會(huì)保障的立法還很不足，農(nóng)民社會(huì)保障法律制度仍然存在著缺陷。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　第一，農(nóng)民社會(huì)保障立法空白很多，在許多重要的社會(huì)保障領(lǐng)域如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)安置方面都沒(méi)有相應(yīng)的基本法律。另外，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)及行政規(guī)章中尚未對(duì)失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題做出明確具體地規(guī)定，只能在與其相關(guān)的社會(huì)保障立法中零散地見(jiàn)到相關(guān)內(nèi)容，以至于在解決有關(guān)失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會(huì)保障的問(wèn)題時(shí)，只能依據(jù)一些強(qiáng)制執(zhí)行力較低的相關(guān)政策。

　　第二，從立法效力層次來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度立法層面比較低，除《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的授權(quán)性條款外，即使是在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)等熱點(diǎn)方面，發(fā)布的也大多是一些政策性文件和一些暫行性的法規(guī)以及規(guī)章，地方性法規(guī)與規(guī)章所占比例也很大，這使得農(nóng)村社會(huì)保障制度從總體上講權(quán)威性和穩(wěn)定性都不高。

　　第三，從農(nóng)民社會(huì)保障法律關(guān)系主體責(zé)任分配來(lái)看，近年來(lái)國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任總體偏小，一些按照法律、政策規(guī)定本應(yīng)由社會(huì)統(tǒng)一承擔(dān)的社會(huì)福利轉(zhuǎn)嫁給了社區(qū)集體或家庭，變成了“家庭保障”、“社區(qū)保障”，使農(nóng)民難以同其他市場(chǎng)主體站在同一起跑線上參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)保障的互助性沒(méi)能得到充分發(fā)揮。

　　(三)農(nóng)民社會(huì)保障的管理機(jī)制不健全

　　目前我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障的一個(gè)最大缺陷是缺乏省級(jí)、全國(guó)統(tǒng)籌，各地之間管理體制、制度設(shè)計(jì)、基金運(yùn)營(yíng)獨(dú)立，并且大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障制度同城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度相互分割，在管理體制、制度設(shè)計(jì)和基金運(yùn)營(yíng)等各方面保持相互獨(dú)立，各自封閉運(yùn)行，缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度對(duì)接平臺(tái)，危害制度的整體穩(wěn)定性。此外，由于缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度，加上機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，監(jiān)管制度與監(jiān)管手段的缺失，致使當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障基金管理出現(xiàn)了許多問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)保障基金被挪用、擠占及揮霍的情況時(shí)有發(fā)生。

　　二、我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)的政策建議

　　(一)確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障發(fā)展思路

　　結(jié)合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障發(fā)展思路，我們可以做出如下制度設(shè)計(jì)：第一，我們可以逐步過(guò)渡到將城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分設(shè)計(jì)為全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老項(xiàng)目，不再有城鄉(xiāng)分別，主要由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)。對(duì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以考慮讓農(nóng)民承擔(dān)一定比例。第二，逐步建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度，保障全體國(guó)民都不會(huì)因大病而影響健康以致陷入貧困，對(duì)于失業(yè)、工傷、生育等項(xiàng)目而言，城鄉(xiāng)之間可以保持一定的差異。第三，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的社會(huì)救助制度，并逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。第四，加快解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，通過(guò)法律手段將社會(huì)保障制度和社會(huì)保障服務(wù)惠及全體農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益的維護(hù)。

　　(二)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的法律保護(hù)

　　1.完善法律體系

　　當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的滯后在很大程度上應(yīng)當(dāng)歸因于缺乏法律體系的整體規(guī)劃。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手完善我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系：

　　第一，在社會(huì)保障立法上，應(yīng)當(dāng)基于城鄉(xiāng)二元型社會(huì)保障體制存在差異這一社會(huì)事實(shí)，按社會(huì)保障的本質(zhì)要求，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行單獨(dú)立法。此外，應(yīng)當(dāng)特別指出，進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障立法時(shí)，既要考慮到城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實(shí)性和農(nóng)村社會(huì)保障內(nèi)容的特殊性，還要考慮到與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，必須通過(guò)法律手段逐步縮短二元型保障體制的沖突，同化及理順各種社會(huì)保障關(guān)系的轉(zhuǎn)軌過(guò)程，注意城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接，為最終打破城鄉(xiāng)二元保障格局，實(shí)行普遍的、統(tǒng)一的社會(huì)保障制度這一終極目標(biāo)創(chuàng)造條件。

　　第二，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快建立農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)體系。首先，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》，為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建構(gòu)勾畫(huà)出總體框架。其次，國(guó)務(wù)院根據(jù)相關(guān)法律的要求，制定出一系列條例，使農(nóng)村社會(huì)保障主要項(xiàng)目的法律規(guī)定具體化，以增強(qiáng)其可操作性。最后，應(yīng)當(dāng)在中央立法的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況完成具體的保障辦法，實(shí)施細(xì)則等下位法的制定，以形成完整的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。

　　2.確立司法救濟(jì)機(jī)制

　　當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的司法救濟(jì)機(jī)制已部分建立起來(lái)，但還很不完備，因此我們通過(guò)以下途徑予以彌補(bǔ)：首先，從法制建設(shè)的角度看，針對(duì)缺乏明確的社會(huì)保障法律規(guī)定的現(xiàn)實(shí)狀況，我們必須制定一部統(tǒng)一的、專門的社會(huì)保障實(shí)體法和專門的程序法擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍;鑒于社會(huì)保障爭(zhēng)議的專門性和逐漸增多的趨勢(shì)，可以考慮在中國(guó)的法院系統(tǒng)建立專司社會(huì)保障訴訟業(yè)務(wù)的法庭(也可稱為社會(huì)保障法庭);鑒于社會(huì)保障法律關(guān)系的獨(dú)特性，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障權(quán)爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑不應(yīng)與其它勞動(dòng)或行政爭(zhēng)議適用同樣的程序，我們可以考慮建立專門的社會(huì)保障爭(zhēng)議解決程序制度。

　　(三)建立農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)的政府責(zé)任制度

　　根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的實(shí)際狀況,我們認(rèn)為，我國(guó)政府在構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度中應(yīng)著重承擔(dān)以下三個(gè)方面責(zé)任:

　　1.制度供給責(zé)任

　　當(dāng)前我國(guó)政府應(yīng)著重于完成農(nóng)村社會(huì)保障基本制度的設(shè)計(jì)，即在農(nóng)村建立最低生活保障制度、完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度及創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)保障與城鎮(zhèn)社會(huì)保障的關(guān)系，在覆蓋范圍上考慮與城鎮(zhèn)社會(huì)保障的銜接。此外，我們還須強(qiáng)調(diào)政府在制度供給中的立法責(zé)任，即通過(guò)政府立法，實(shí)現(xiàn)以具體法律制度的制定和運(yùn)行來(lái)保障農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

　　2.財(cái)政責(zé)任

　　為了確保資金來(lái)源的穩(wěn)定性和足夠性，政府首先必須調(diào)整中央和各級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村社會(huì)保障資金在財(cái)政支出中的比例，尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，政府必須加大對(duì)這些地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。一般來(lái)說(shuō)，在發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府要承擔(dān)較多的責(zé)任，但從總體上說(shuō)，在經(jīng)費(fèi)的投入上，應(yīng)由中央政府為主。

　　3.管理監(jiān)督責(zé)任

　　在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障工作由各部門分頭管理的現(xiàn)狀下，應(yīng)當(dāng)明確各相關(guān)部門的管理職能,加強(qiáng)各部門之間的協(xié)作，形成各部門之間相互支持、協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，共同促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。此外，要針對(duì)不同的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點(diǎn)并使其管理程序規(guī)范化。同時(shí)，政府應(yīng)通過(guò)建立民主、科學(xué)的農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障具體業(yè)務(wù)的監(jiān)督職責(zé)，并實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管問(wèn)責(zé)制。

　　(四)針對(duì)不同群體的農(nóng)民所具有的不同社會(huì)保障需求，提出不同的構(gòu)建思路

　　在我國(guó)農(nóng)村，區(qū)域群體可以大致分為：以農(nóng)業(yè)收入為生活來(lái)源的農(nóng)民、失地農(nóng)民和農(nóng)民工三種類型。對(duì)以農(nóng)業(yè)收入為生活來(lái)源的農(nóng)民而言，要在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度三個(gè)方面進(jìn)行改革，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)銜接;對(duì)于失地農(nóng)民而言，除了完善現(xiàn)有的法規(guī)體系和土地征用制度，以及建立失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制之外，還需按照失地農(nóng)民市民化這一目標(biāo)導(dǎo)向，設(shè)計(jì)一個(gè)便于今后與城鎮(zhèn)社保制度相銜接的方案;對(duì)于農(nóng)民工而言，需要不斷推進(jìn)和完善農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，將這個(gè)群體逐步融合到其所屬的產(chǎn)業(yè)工人中去。