關(guān)于我國農(nóng)民社會保障權(quán)建設(shè)存在的主要問題及政策建議

西南交通大學(xué)政治學(xué)院 張晶

　　農(nóng)民社會保障權(quán)在我國已經(jīng)通過一系列立法在某些具體領(lǐng)域加以確認(rèn)和保障，這對維護(hù)農(nóng)村弱勢群體利益、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮著積極作用。但從總體來看，當(dāng)前我國農(nóng)民社會保障權(quán)的建設(shè)，仍然存在著許多亟待解決的問題。這些問解決與否關(guān)系到農(nóng)民社會保障制度的持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到社會主義和諧社會的建設(shè)成敗。

　　一、當(dāng)前我國農(nóng)民社會保障權(quán)建設(shè)存在的主要問題

　　(一)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民社會保障發(fā)展水平較低

　　從效率上看，二元社會保障權(quán)嚴(yán)重抑制了生產(chǎn)要素，特別是勞動力的有效流動，阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，以至于社會保障資源在城市一些領(lǐng)域的相對過剩和農(nóng)村的絕對短缺同時并存，這種資源配置顯然是無效的，也為農(nóng)村增添了不穩(wěn)定的因素。具體而言，城鄉(xiāng)社會保障制度在以下三個方面存在著巨大的差別：

　　1.社會保障的覆蓋率低

　　城鎮(zhèn)的社會保障得到國家的重視和支持，城鎮(zhèn)的社會保障網(wǎng)絡(luò)覆蓋率較高，城鎮(zhèn)居民享有的福利程度較高?，F(xiàn)階段，全社會享受社會保障的人數(shù)為1.9億多人，社會保障覆蓋面為30.4%，其中城鎮(zhèn)為92.1%，農(nóng)村僅為2.8%。中國目前4億多沒有享受社會保障的勞動力主要集中在農(nóng)村，即使居住在城市的務(wù)工人員也沒有完全享受到城市的社會保障福利。

　　2.社會保障水平低

　　會保障資金的來源主要是依靠征收相關(guān)的費用和國家財政撥款，城鎮(zhèn)居民的社會保障主要依靠國家的財政撥款，而農(nóng)村的社會保障主要由農(nóng)村的各級基層組織來解決，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會保障水平上的巨大差異。

　　3.社會保障項目不足

　　社會保障在城鎮(zhèn)和農(nóng)村不僅存在著保障水平的差異性，而且在微觀層面上也存在著社會保障具體內(nèi)容的明顯差別。農(nóng)民除了社會救助、社會優(yōu)撫以及新型合作醫(yī)療外，基本沒有享受到其他社會保障項目，而城鎮(zhèn)居民可以普遍享受到養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等福利，城市的福利程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)。

　　(二)農(nóng)民社會保障法制建設(shè)嚴(yán)重滯后

　　雖然我們已逐漸意識到社會保障制度需要強有力的法律法規(guī)來支撐，但在實踐中，我國目前關(guān)于農(nóng)民社會保障的立法還很不足，農(nóng)民社會保障法律制度仍然存在著缺陷。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

　　第一，農(nóng)民社會保障立法空白很多，在許多重要的社會保障領(lǐng)域如社會保險、社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫和社會安置方面都沒有相應(yīng)的基本法律。另外，當(dāng)前我國有關(guān)法律法規(guī)及行政規(guī)章中尚未對失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障問題做出明確具體地規(guī)定，只能在與其相關(guān)的社會保障立法中零散地見到相關(guān)內(nèi)容，以至于在解決有關(guān)失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障的問題時，只能依據(jù)一些強制執(zhí)行力較低的相關(guān)政策。

　　第二，從立法效力層次來看，我國的農(nóng)村社會保障制度立法層面比較低，除《社會保險法》規(guī)定的授權(quán)性條款外，即使是在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新型合作醫(yī)療保險等熱點方面，發(fā)布的也大多是一些政策性文件和一些暫行性的法規(guī)以及規(guī)章，地方性法規(guī)與規(guī)章所占比例也很大，這使得農(nóng)村社會保障制度從總體上講權(quán)威性和穩(wěn)定性都不高。

　　第三，從農(nóng)民社會保障法律關(guān)系主體責(zé)任分配來看，近年來國家承擔(dān)的責(zé)任總體偏小，一些按照法律、政策規(guī)定本應(yīng)由社會統(tǒng)一承擔(dān)的社會福利轉(zhuǎn)嫁給了社區(qū)集體或家庭，變成了“家庭保障”、“社區(qū)保障”，使農(nóng)民難以同其他市場主體站在同一起跑線上參與競爭，社會保障的互助性沒能得到充分發(fā)揮。

　　(三)農(nóng)民社會保障的管理機制不健全

　　目前我國農(nóng)民社會保障的一個最大缺陷是缺乏省級、全國統(tǒng)籌，各地之間管理體制、制度設(shè)計、基金運營獨立，并且大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村社會保障制度同城鎮(zhèn)職工社會保障制度相互分割，在管理體制、制度設(shè)計和基金運營等各方面保持相互獨立，各自封閉運行，缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度對接平臺，危害制度的整體穩(wěn)定性。此外，由于缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度，加上機構(gòu)設(shè)置不健全，監(jiān)管制度與監(jiān)管手段的缺失，致使當(dāng)前我國的農(nóng)村社會保障基金管理出現(xiàn)了許多問題，農(nóng)村社會保障基金被挪用、擠占及揮霍的情況時有發(fā)生。

　　二、我國農(nóng)民社會保障權(quán)實現(xiàn)的政策建議

　　(一)確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障發(fā)展思路

　　結(jié)合當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障發(fā)展思路，我們可以做出如下制度設(shè)計：第一，我們可以逐步過渡到將城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分設(shè)計為全體勞動者的基本養(yǎng)老項目，不再有城鄉(xiāng)分別，主要由國家財政來承擔(dān)。對經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以考慮讓農(nóng)民承擔(dān)一定比例。第二，逐步建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度，保障全體國民都不會因大病而影響健康以致陷入貧困，對于失業(yè)、工傷、生育等項目而言，城鄉(xiāng)之間可以保持一定的差異。第三，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的社會救助制度，并逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。第四，加快解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會保障問題，通過法律手段將社會保障制度和社會保障服務(wù)惠及全體農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)民社會保障權(quán)益的維護(hù)。

　　(二)加強對農(nóng)民社會保障權(quán)的法律保護(hù)

　　1.完善法律體系

　　當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障制度的滯后在很大程度上應(yīng)當(dāng)歸因于缺乏法律體系的整體規(guī)劃。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手完善我國的農(nóng)村社會保障法律體系：

　　第一，在社會保障立法上，應(yīng)當(dāng)基于城鄉(xiāng)二元型社會保障體制存在差異這一社會事實，按社會保障的本質(zhì)要求，對農(nóng)村社會保障進(jìn)行單獨立法。此外，應(yīng)當(dāng)特別指出，進(jìn)行農(nóng)村社會保障立法時，既要考慮到城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實性和農(nóng)村社會保障內(nèi)容的特殊性，還要考慮到與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的全國統(tǒng)一的社會保障制度的長遠(yuǎn)需要，必須通過法律手段逐步縮短二元型保障體制的沖突，同化及理順各種社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)軌過程，注意城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接，為最終打破城鄉(xiāng)二元保障格局，實行普遍的、統(tǒng)一的社會保障制度這一終極目標(biāo)創(chuàng)造條件。

　　第二，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快建立農(nóng)村社會保障法律法規(guī)體系。首先，全國人大及其常委會應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，為我國農(nóng)村社會保障制度的建構(gòu)勾畫出總體框架。其次，國務(wù)院根據(jù)相關(guān)法律的要求，制定出一系列條例，使農(nóng)村社會保障主要項目的法律規(guī)定具體化，以增強其可操作性。最后，應(yīng)當(dāng)在中央立法的基礎(chǔ)上，鼓勵地方政府根據(jù)本地實際情況完成具體的保障辦法，實施細(xì)則等下位法的制定，以形成完整的農(nóng)村社會保障法律體系。

　　2.確立司法救濟(jì)機制

　　當(dāng)前，我國農(nóng)民社會保障權(quán)的司法救濟(jì)機制已部分建立起來，但還很不完備，因此我們通過以下途徑予以彌補：首先，從法制建設(shè)的角度看，針對缺乏明確的社會保障法律規(guī)定的現(xiàn)實狀況，我們必須制定一部統(tǒng)一的、專門的社會保障實體法和專門的程序法擴大行政訴訟的受案范圍;鑒于社會保障爭議的專門性和逐漸增多的趨勢，可以考慮在中國的法院系統(tǒng)建立專司社會保障訴訟業(yè)務(wù)的法庭(也可稱為社會保障法庭);鑒于社會保障法律關(guān)系的獨特性，當(dāng)前我國的社會保障權(quán)爭議的救濟(jì)途徑不應(yīng)與其它勞動或行政爭議適用同樣的程序，我們可以考慮建立專門的社會保障爭議解決程序制度。

　　(三)建立農(nóng)民社會保障權(quán)實現(xiàn)的政府責(zé)任制度

　　根據(jù)現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的實際狀況,我們認(rèn)為，我國政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度中應(yīng)著重承擔(dān)以下三個方面責(zé)任:

　　1.制度供給責(zé)任

　　當(dāng)前我國政府應(yīng)著重于完成農(nóng)村社會保障基本制度的設(shè)計，即在農(nóng)村建立最低生活保障制度、完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度及創(chuàng)新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，同時應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障的關(guān)系，在覆蓋范圍上考慮與城鎮(zhèn)社會保障的銜接。此外，我們還須強調(diào)政府在制度供給中的立法責(zé)任，即通過政府立法，實現(xiàn)以具體法律制度的制定和運行來保障農(nóng)民社會保障權(quán)利的實現(xiàn)。

　　2.財政責(zé)任

　　為了確保資金來源的穩(wěn)定性和足夠性，政府首先必須調(diào)整中央和各級財政支出結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村社會保障資金在財政支出中的比例，尤其對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，政府必須加大對這些地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付的力度。一般來說，在發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府要承擔(dān)較多的責(zé)任，但從總體上說，在經(jīng)費的投入上，應(yīng)由中央政府為主。

　　3.管理監(jiān)督責(zé)任

　　在當(dāng)前農(nóng)村社會保障工作由各部門分頭管理的現(xiàn)狀下，應(yīng)當(dāng)明確各相關(guān)部門的管理職能,加強各部門之間的協(xié)作，形成各部門之間相互支持、協(xié)調(diào)的工作機制，共同促進(jìn)農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。此外，要針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點并使其管理程序規(guī)范化。同時，政府應(yīng)通過建立民主、科學(xué)的農(nóng)村社會保障的監(jiān)督機制實現(xiàn)對農(nóng)村社會保障具體業(yè)務(wù)的監(jiān)督職責(zé)，并實行嚴(yán)格的監(jiān)管問責(zé)制。

　　(四)針對不同群體的農(nóng)民所具有的不同社會保障需求，提出不同的構(gòu)建思路

　　在我國農(nóng)村，區(qū)域群體可以大致分為：以農(nóng)業(yè)收入為生活來源的農(nóng)民、失地農(nóng)民和農(nóng)民工三種類型。對以農(nóng)業(yè)收入為生活來源的農(nóng)民而言，要在社會養(yǎng)老保險制度、新型醫(yī)療保險制度、最低生活保障制度三個方面進(jìn)行改革，逐步實現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)銜接;對于失地農(nóng)民而言，除了完善現(xiàn)有的法規(guī)體系和土地征用制度，以及建立失地農(nóng)民就業(yè)保障機制之外，還需按照失地農(nóng)民市民化這一目標(biāo)導(dǎo)向，設(shè)計一個便于今后與城鎮(zhèn)社保制度相銜接的方案;對于農(nóng)民工而言，需要不斷推進(jìn)和完善農(nóng)民工工傷保險制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度和最低生活保障制度，將這個群體逐步融合到其所屬的產(chǎn)業(yè)工人中去。