農村土地股份制改革的風險生成與防范機制

西南政法大學 劉云生教授

　　西南政法大學劉云生教授完成的中國法學會項目研究成果，在解析現(xiàn)行地權結構歷史成因與現(xiàn)實缺陷基礎上，以股份制為分析對象，探究農村土地股份制改革的風險生成，求索農村土地股份制改革的風險防范，以實現(xiàn)農村土地產權之市場化、資本化改革。

　　一、農村土地股份制改革的風險生成

　　(一)法律風險

　　農村土地股份制改革的法律風險不僅僅表現(xiàn)為法律與政策的沖突與調適，也涉及到諸多理論難題，更涉及到具體層面的立法、司法、執(zhí)法的風險。現(xiàn)行各類試點在目前立法文件中難以準確定位，甚至直接與現(xiàn)行法律相抵觸。而制度改革中的權利保障等相關問題在法律適用上自始難以解決。

　　(二)政策風險

　　農村土地股份制尚存在一些政策性風險。具體而論，表現(xiàn)為法律與政策之沖突可能導致合法性缺失;政策碎片化可能會影響股權的穩(wěn)定性;同時，政策推進過程中的政府積極主導、倡導可能會違背農民意愿。

　　(三)經營風險

　　因為缺乏統(tǒng)一的法律調整，農村土地股份制改革在經營過程中尚存在融資、管理等諸多經營風險。典型的如農民土地融資抵押。依照相關規(guī)定，農民僅能以土地收益進行抵押，而不能以承包經營權設定抵押。如此必然導致金融機構畏而卻步。僅就農民階層內部而言，除去土地與自由勞動力之外，沒有任何融資來源。在鄉(xiāng)村地權嚴重封閉的情形下，農民階層投融資鏈條無形間被截斷。

　　(四)社會風險

　　農村土地股份制改革之社會風險主要表現(xiàn)為：當土地被集中利用，集約化經營后，高科技的引入、高效能的管理、高水平的能力需求必然導致大量社會問題。其一，自由農民失業(yè)問題；其二，失地農民安置問題；其三，入城農民生存權與發(fā)展權問題;其四，誘發(fā)鄉(xiāng)村治理風險。

　　(五)環(huán)境生態(tài)風險

　　以農村土地股份化合作產生的城市化后果，帶來了城市的文明，也帶來了土地、空氣、水流的高能耗、強污染;同時產業(yè)結構單一，創(chuàng)新速度緩慢，勞動力轉換程度低，經濟生態(tài)前景不容樂觀。

　　二、農村土地股份制改革的風險防范機制

　　防范農村土地股份制改革中的制度風險，除堅持完善土地股份制之法權結構外，尚須其它配套性系統(tǒng)工程的協(xié)同建立。

　　(一)建立、健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系

　　1.健全城鎮(zhèn)住房保障體系。

　　對于目前中國農民的住房問題應當區(qū)分對待。

　　(1)已征地農民住房問題。根據(jù)《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》第20條和《物權法》的規(guī)定，對于土地被征用的農民，“除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障?！?/span>

　　(2)在鄉(xiāng)農民集中居住區(qū)建設。農地股份制改革后因土地集約化利用進行的在鄉(xiāng)農民集中居住區(qū)建設，因農民享有無償?shù)恼厥褂脵嗪拖鄳湓５氖褂妹娣e，此類問題不大。

　　(3)撤村改居。該類住房嚴格意義上已經有所保障，不僅享有基于集體經濟組織成員身份而獲得的宅基地無償使用權;在撤并過程中，相當多的住房已經改造升級，產權明晰。

　　(4)關于改善型住房。對此必須堅持市場化改革方向，發(fā)揮市場在資源配置中所起的決定性作用，激發(fā)市場活力。

　　(5)因土地股份制改革脫農入城的農民住房問題。該類農民雖然保有農民身份和土地承包權，但土地經營權、宅基地權、自留山、自留林等一旦實現(xiàn)股份化，入城農民的基本住房保障憑借有限的土地股份分紅難以奏效。對于此類入城農民，政府須盡到政府責任，發(fā)揮宏觀調控作用，為中低收入者提供能夠滿足基本需要的住房保障公共服務。

　　2.建立農村養(yǎng)老醫(yī)療保險機制。

　　為接替農地社會保障職能，切實保障農民利益，需要建立健全農村社會保障體系，防范農地改革中的社會風險。除了國家和地方政府根據(jù)財政狀況給予適當補助外，可以嘗試推進農村土地股份合作經濟組織要按合同約定為成員繳納醫(yī)療、養(yǎng)老保險。

　　3.農業(yè)人口城鎮(zhèn)化與財政轉移支付的同步化。

　　城鎮(zhèn)化應以人口城鎮(zhèn)化為核心，要有序推進農業(yè)轉移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質。為鼓勵地方積極接納轉移人口，合理調整政府間收入劃分，在一般性轉移支付認定改變的同時，對專項轉移支付認定也做出相應調整。各類與常住人口相關的公共服務，基礎設施建設等專項轉移支付，也要與常住人口規(guī)模掛鉤。中央財政和省級財政可設立農業(yè)轉移人口市民化專項補助資金，根據(jù)城市吸納農民工落戶規(guī)模，提供城市基礎設施和公共服務設施建設補貼。

　　(二)構建多元化投資融資體系

　　在地方探索與實踐的基礎上建構多元化的農村投融資體系，課題組提出“兩條路徑+四大板塊”解決方案。

　　1.“兩條路徑”。

　　(1)以土地儲備基金、發(fā)展基金為基礎，創(chuàng)建多元化投資融資體系，確保農民階層的融資路徑暢通。

　　(2)對單純農業(yè)產業(yè)，國家應當堅持扶持、補貼政策彌補投融資體系構建之不足。此外，在農村土地有限市場化前提下開放鄉(xiāng)村建設用地市場，有效實現(xiàn)農村產業(yè)投融資體系的雙向良性發(fā)展。此類選擇較多，如通過土地權利抵押、發(fā)行“土地債券”、籌建“土地銀行”以及商業(yè)性的小額貸款公司等方式均可立體化、多層次保障鄉(xiāng)村土地投融資走上健康發(fā)展道路。

　　2.“四大通道”。

　　根據(jù)現(xiàn)有國家法律、法規(guī)，地方政策與實踐探索，可對農村土地投融資體系進行規(guī)整、統(tǒng)一，形成多元化農村金融體系。著者目力所及，即有如下四大通道：

　　(1)農村政策性金融機構，此類可以農業(yè)發(fā)展銀行為代表。

　　(2)農村合作社金融機構，以類可以農村信用社為代表。

　　(3)農村商業(yè)性金融機構，此類以村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、小額擔保公司等為代表。

　　(4)農業(yè)政策性保險。將財政手段與市場機制相對接，創(chuàng)新政府產業(yè)扶持、補貼、救助方式，提高財政資金使用效益.分散農業(yè)風險，促進農業(yè)產業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展和農民收入可持續(xù)增長。

　　(三)改革戶籍制度 推動城鄉(xiāng)一體化居住證制度和均等化公共服務

　　推進戶籍和人口遷移體制改革。逐步建立城鄉(xiāng)一體的居住證制度，以舉家遷徙和新生代農民工為重點，以就業(yè)年限或居住年限或社保參與年限為基準，加快放開在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶限制，逐步放寬大中城市和特大城市落戶限制，引導和促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶定居。

　　推進公共服務和社會福利體系均等化。農業(yè)轉移人口進城落戶后，逐步實現(xiàn)其在子女教育、文化休閑、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、勞動報酬、住房租購方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，促進基本公共服務和社會福利均等化。

　　推進戶籍制度與社會保障制度改革和銜接。逐步將農村轉移人口納入社會保障體系，實現(xiàn)社會保險關系在不同統(tǒng)籌區(qū)的轉移接續(xù)和不同制度間的銜接轉換，提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)社會保障全覆蓋。

　　(四)建立土地基金

　　土地基金是以土地資源為載體，為了促進土地資源的合理開發(fā)和利用或促進公共基礎設施的建設，而設立的一種專門的基金。其最主要的意義在于利用基金良好的管理模式，歸集不同時期的、零散的土地收益或其他資金，用于土地整理開發(fā)及基礎設施建設等，使過去土地收益及投資開發(fā)的短期性、分散性及無目標性改變?yōu)榭沙掷m(xù)的、資金集中的和有明確長遠目標的基金使用和投資模式，最終有利于土地資源的合理開發(fā)與利用。

　　該類基金的來源，主要可通過股份制改革過程中的公積金、公益金形式提取，待形成規(guī)模后，尚可推行社會募集、項目基金融資等市場化手段運作。

　　該類基金除用于土地整治改良外，更多的應考慮對農民社會福利的提高和鄉(xiāng)村基礎設施的改善，輔以政府公共服務、公共產品的均等化改革，最大程度縮小城鄉(xiāng)差距比。一方面提升農村的居住質量，另一方面緩解城市的人口壓力。

　　(五)建設農業(yè)保護區(qū)

　　農村土地股份制改革是保證農村土地集體所有制基本框架下的農村經濟經營模式和生產方式的變革，若大面積迅速鋪開會帶來重大的政治與社會風險，故而應采取循序漸進、連片規(guī)劃方式進行。

　　針對中國具體國情，在劃定于農業(yè)生產永久區(qū)域時，尚應當注意如下兩方面：

　　1.立足地區(qū)差異，實施動態(tài)管理。

　　發(fā)展按照土地規(guī)劃法律規(guī)范，由國家統(tǒng)籌，結合各地區(qū)自然因素和社會經濟因素，確定各地農業(yè)保護區(qū)標準和數(shù)額，實行區(qū)域化、動態(tài)化管理原則。

　　2.農業(yè)保護區(qū)內部和外部實行分類管理。

　　農業(yè)保護區(qū)之內嚴格執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制。農業(yè)保護區(qū)之外則對土地權利改造，實現(xiàn)土地市場化、資本化和證券化。如小產權房問題，如果其位于農業(yè)保護區(qū)之內，悖離用途管制和土地規(guī)劃，則應認定為非法建筑，必須拆除并復耕;而在保護區(qū)之外則可通過繳納土地出讓金、稅收以及履行其他手續(xù)等進入市場。

　　(六)建立農業(yè)保險公司，保障工商資本利益

　　工商資本“下鄉(xiāng)”固然有其尋利動機，但基于農業(yè)產業(yè)的脆弱質性和內在風險，加上與農戶、農民之利益紛爭極有可能導致工商資本“血本無歸”，進而遏阻工商資本“下鄉(xiāng)”的投資動因。故而著者主張，保障工商資本的正當權益不僅需要法權層面的完善，還需要強有力的保護性制度，而農業(yè)保險公司可以緩解城市工商資本“下鄉(xiāng)”的風險，提升其積極性和拓展力，有利于長久持續(xù)地保障農業(yè)產業(yè)的“源頭活水”。

　　(七)確立科學、客觀的效益評估機制

　　對時下流行的農村土地股份制改革，需建立科學、客觀的效益評估機制，否則，一股風潮之后，要么流于形式，要么留下后患。在現(xiàn)行農村土地立法之價值缺失與制度漏洞的基礎上，剖析股份制運行所帶來的綜合效益，諸如其對社會層面影響之突破農民身份注塑與價值歧向，在經濟層面影響之破除小農經濟的歷史性弊端，此效益評估的結果能夠較為明晰的展示制度改革的實際影響，為制度重塑與修復做出預測和參考。而在此制度重塑中，應注意的是對農村土地的用途管制，其在社會公益與個人私益中起到較為關鍵的作用，對股份制效益而言也是重要影響因子。著者以為，目前首先應當重視的是如下兩類評估：1. 社會效益評估。2.經濟效益評估。