依靠法治方式實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 黃茂欽教授

　　【要報(bào)要點(diǎn)】作為一項(xiàng)重要的社會(huì)治理方案和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型策略，“基本公共服務(wù)均等化”體現(xiàn)了我國(guó)在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的民生困境時(shí)所作出的制度回應(yīng)。本期《要報(bào)》提出，目前，我國(guó)在基本公共服務(wù)均等化的法治建設(shè)方面取得了一定的成績(jī)，也存在一些問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的法治愿景，尚需形構(gòu)法治化的運(yùn)行機(jī)制，以此推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的法治建設(shè)。由此，方能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的法治之道，增益全體公民的民生福祉。

　　西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院黃茂欽教授的研究成果《依靠法治方式實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化》，分析了如何依靠法治方式實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提出一些對(duì)策建議。

　　一、基本公共服務(wù)均等化的法治化解讀

　　1.“基本公共服務(wù)均等化”的學(xué)理詮釋

　　“基本公共服務(wù)均等化”就是在全球進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后，政府為化解本國(guó)社會(huì)發(fā)展中的民生困境而作出的制度回應(yīng)?！盎竟卜?wù)均等化”是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的時(shí)政話語(yǔ)和法律術(shù)語(yǔ)，國(guó)際上雖然有此具體做法，但鮮見(jiàn)使用這一概念，因此，它是公共政策和法律體系中一個(gè)典型的“地方性知識(shí)”。關(guān)于何為基本公共服務(wù)均等化，筆者認(rèn)為，可從事實(shí)與價(jià)值兩個(gè)層面加以理解：從事實(shí)層面看，基本公共服務(wù)均等化意味著通過(guò)多方供給機(jī)制、按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向公民提供滿足其生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。從價(jià)值層面看，基本公共服務(wù)均等化旨在確保全體公民在享有滿足其生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)時(shí)的機(jī)會(huì)均等，旨在使全體公民能夠更多更公平地分享到基本公共服務(wù)帶來(lái)的福祉。

　　2.“基本公共服務(wù)均等化的法治化”基本內(nèi)涵

　　“基本公共服務(wù)均等化的法治化”意味著基本公共服務(wù)的各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域都能夠在法律的規(guī)范下促使國(guó)家履行相應(yīng)的責(zé)任，同時(shí)，確保公民平等地行使相應(yīng)的權(quán)利。在基本公共服務(wù)均等化的法治化要件中，特別值得注意的是公民在憲法和法律上的權(quán)利以及國(guó)家在憲法和法律上的責(zé)任。

　　其中，與公民享有基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的權(quán)利具體化為受教育權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、健康權(quán)、住房權(quán)、特定條件下獲得物質(zhì)幫助權(quán)等，這些基本權(quán)利對(duì)于每一個(gè)公民來(lái)說(shuō)都是根本性的、不可或缺的，其本質(zhì)是憲法和法律上的人權(quán)，具有人權(quán)的普遍性、不可剝奪性、不可分割性等特征;但與此同時(shí)，這些基本權(quán)利的享有和行使又是受到限制的，因?yàn)椤叭绻辉谀撤N程度上限制人作為單個(gè)個(gè)體所享有的那些權(quán)利，人作為生活共同體成員所享有的權(quán)利就只能停留在規(guī)范狀態(tài)，成不了現(xiàn)實(shí)”(雅克?馬里旦語(yǔ))。另一方面，國(guó)家在基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域要履行憲法和法律上的責(zé)任。作為一種憲法責(zé)任，其前提是國(guó)家承擔(dān)著對(duì)基本權(quán)利的“實(shí)現(xiàn)的義務(wù)”。這些憲法義務(wù)首先在憲法上得到確認(rèn)，隨后，通過(guò)國(guó)家采取必要的立法、行政、司法措施轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)，從而保證相關(guān)權(quán)利在最大可能的限度上得到實(shí)施。

　　二、基本公共服務(wù)均等化的法治實(shí)踐：基于中國(guó)語(yǔ)境的考察

　　在當(dāng)下中國(guó)，基本公共服務(wù)均等化的法治實(shí)踐反映在以下兩個(gè)方面。

　　1.全國(guó)視域下基本公共服務(wù)均等化的法治實(shí)踐

　　為解決基本公共服務(wù)非均等供給的問(wèn)題，我國(guó)主要采取了硬法與軟法兼收并舉的混合法治理策略。其中，相關(guān)的硬法規(guī)范體系由特定基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律法規(guī)構(gòu)成，如《義務(wù)教育法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《促進(jìn)就業(yè)法》等硬法規(guī)范在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。與此形成互補(bǔ)的是，相關(guān)的軟法規(guī)范體系由特定基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施、但仍然具有某種約束力的法規(guī)范構(gòu)成，如《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案》《中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)章程》《國(guó)家級(jí)福利院評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》等。

　　我國(guó)在基本公共服務(wù)均等化法治建設(shè)領(lǐng)域取得的成績(jī)也是有目共睹的。目前，我國(guó)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)形成了軟硬兼濟(jì)的混合法治理格局，一些標(biāo)志性的硬法如《社會(huì)保險(xiǎn)法》《義務(wù)教育法》等得以制定和實(shí)施;更為顯著的成績(jī)是，大量的軟法規(guī)范成為促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的主要法治依據(jù)，例如，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》這部軟法規(guī)范明確了基本公共服務(wù)的概念和范圍、基本公共服務(wù)國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新供給模式的主要政策措施;各地制定的促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的省級(jí)軟法規(guī)范數(shù)量迄今已達(dá)八部，這些軟法規(guī)范反映出各地結(jié)合實(shí)際情況作出了富有特色的制度性安排。

　　2.地方視域下基本公共服務(wù)均等化的法治實(shí)踐

　　就各地促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的硬法規(guī)范而言，其運(yùn)行的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，各地促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的硬法規(guī)范旨在落實(shí)對(duì)應(yīng)的全國(guó)性立法，以確保本地區(qū)特定基本公共服務(wù)項(xiàng)目均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其二，由于在某些基本公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏全國(guó)性立法，因此，相應(yīng)的地方性基本公共服務(wù)硬法規(guī)范也較為欠缺，這需要加強(qiáng)該領(lǐng)域的全國(guó)性立法，或由地方先行制定相應(yīng)的法規(guī)、而后推進(jìn)全國(guó)性立法。其三，各地基本公共服務(wù)領(lǐng)域的地方性硬法規(guī)范對(duì)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》這一軟法規(guī)范的體現(xiàn)程度不盡相同，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的地方性硬法規(guī)范的發(fā)達(dá)程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不具有正相關(guān)的聯(lián)系。其四，各地促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的硬法規(guī)范立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)得益于“服務(wù)型執(zhí)法”“服務(wù)型司法”的推行。

　　就各地促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的軟法規(guī)范而言，其運(yùn)行具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：其一，各類(lèi)軟法規(guī)范普遍存在于基本公共服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域，在其中發(fā)揮著積極的作用。其二，地方性基本公共服務(wù)軟法規(guī)范形成了層級(jí)豐富的制度體系。其三，以哈特的“規(guī)則論”觀之，第一性的“權(quán)利—義務(wù)”規(guī)則和第二性的“權(quán)力—職責(zé)”規(guī)則構(gòu)成了基本公共服務(wù)軟法規(guī)范的基本結(jié)構(gòu)。其四，各地基本公共服務(wù)軟法規(guī)范的效力取決于行為人的自愿性遵守、習(xí)慣性遵守或受制性遵守。其五，地方性財(cái)政軟法對(duì)于地方基本公共服務(wù)的供給具有重要的制度保障作用，其主要是通過(guò)基本性軟法規(guī)范與特別性軟法規(guī)范相結(jié)合的方式在基本公共服務(wù)供給中發(fā)揮財(cái)政支持的作用。

　　應(yīng)當(dāng)指出的是，基本公共服務(wù)均等化法治建設(shè)中存在著基本法缺乏、立法層次較低、實(shí)體法不完善、程序法滯后、監(jiān)管制度和救濟(jì)制度不健全、地方基本公共服務(wù)均等化法治實(shí)踐有待推進(jìn)等問(wèn)題，這些問(wèn)題有待在今后的法治建設(shè)中加以完善。

　　三、以“法治化”運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的法治愿景

　　1.完善與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的立法機(jī)制

　　在與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的立法機(jī)制方面，涉及行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法等多個(gè)法律部門(mén)。以經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域?yàn)槔?，?yīng)通過(guò)制定《公用事業(yè)法》明確公用企業(yè)提供基本公共服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的法定化促進(jìn)公民基本權(quán)利的法典化，通過(guò)完善《競(jìng)爭(zhēng)法》改進(jìn)基本公共服務(wù)供給中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)完善“產(chǎn)品安全法”保證公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，通過(guò)完善“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法”促進(jìn)各地基本公共服務(wù)供給能力的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)完善“產(chǎn)業(yè)法”促進(jìn)與基本公共服務(wù)供給有關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)完善《政府采購(gòu)法》規(guī)范政府采購(gòu)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行為，通過(guò)制定《財(cái)政基本法》《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》為基本公共服務(wù)均等化提供公共財(cái)政法制保障，通過(guò)完善《預(yù)算法》使得公共服務(wù)生產(chǎn)信息披露和公共服務(wù)采購(gòu)服從《預(yù)算法》的約束。在此基礎(chǔ)上，制定《基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)法》，以此統(tǒng)領(lǐng)和規(guī)范基本公共服務(wù)的供給、享用及相應(yīng)的法律責(zé)任問(wèn)題。

　　2.完善與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的行政機(jī)制

　　在與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的行政機(jī)制方面，應(yīng)著眼以下幾個(gè)方面的工作：一是不斷健全基本公共服務(wù)均等化的決策制度，完善科學(xué)民主依法決策程序；二是健全基本公共服務(wù)均等化法律規(guī)范的制定和發(fā)布程序以及評(píng)估和清理制度；三是加強(qiáng)與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的執(zhí)法工作建設(shè)，健全行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)管行為；四是加強(qiáng)與非政府組織、企業(yè)、公民在基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的合作治理；五是強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給中的行政監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)行政監(jiān)督效能；六是完善與基本公共服務(wù)有關(guān)的行政復(fù)議制度和行政訴訟制度。

　　3.完善與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的司法機(jī)制

　　在與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的司法機(jī)制方面，可從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)工作：一是立足于涉及基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題的絕大部分案件發(fā)生在基層的實(shí)際，加強(qiáng)基層人民法庭、基層檢察室、基層司法所的建設(shè)；二是在對(duì)涉及基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題的案件性質(zhì)、繁簡(jiǎn)程度進(jìn)行綜合考量的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)施小額訴訟制度、探索行政案件簡(jiǎn)易程序等措施簡(jiǎn)化辦案程序；三是針對(duì)與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的糾紛易發(fā)多發(fā)的情況，建立多元糾紛解決機(jī)制;四是通過(guò)降低訴訟收費(fèi)、減免訴訟費(fèi)用、規(guī)范律師收費(fèi)等辦法降低當(dāng)事人訴訟成本；五是針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的公民或者特殊案件當(dāng)事人等群體開(kāi)展法律援助，幫助公民憑借法律援助維護(hù)自身享有基本公共服務(wù)的合法權(quán)益。