農(nóng)村基本經(jīng)營制度的改革創(chuàng)新與法制保障

西南政法大學 譚貴華博士

　　西南政法大學譚貴華博士主持完成的中國法學會部級法學研究課題[CLS(2013)D157]，就我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的改革創(chuàng)新與法制保障，提出了一些對策建議。

　　一、農(nóng)村基本經(jīng)營制度的困境

　　以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國20世紀70年代末農(nóng)村改革以來經(jīng)由政策認可和法律確認所確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。及至今日，黨和國家的“三農(nóng)”政策仍不斷重申必須繼續(xù)堅持并完善這項農(nóng)村基本經(jīng)營制度。然而，從現(xiàn)實情況來看，無論是“堅持”還是“完善”農(nóng)村基本經(jīng)營制度，均面臨不少問題。

　　1.農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵日漸模糊，“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”與“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”的關(guān)系不清晰

　　在官方的正式表達中，我國現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營制度即是“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”(簡稱“農(nóng)村雙層經(jīng)營體制”)。該體制最初確立時體現(xiàn)的是“家庭承包經(jīng)營+集體統(tǒng)一經(jīng)營”的制度框架;“統(tǒng)分結(jié)合”中的“統(tǒng)”特指以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為載體的“集體統(tǒng)一經(jīng)營”。不過，歷經(jīng)30余年的改革發(fā)展，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵實際上發(fā)生了深刻變化，這尤其體現(xiàn)為“統(tǒng)分結(jié)合”中的“統(tǒng)”不再局限于單一的“集體統(tǒng)一經(jīng)營”，而是向多元化、多形式的統(tǒng)一經(jīng)營發(fā)展。但是，因缺少完整和系統(tǒng)揭示等原因，原本較為清晰農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵如今日漸模糊，人們對其理解可謂莫衷一是。此外，近年來，盡管黨和國家的“三農(nóng)”政策不斷重申“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，但似乎更強調(diào)“推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新”，尤其是“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。它們究竟是何種關(guān)系?構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是否意味著對農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的否定?該如何將它們統(tǒng)籌起來?這些問題都還欠缺足夠清晰而系統(tǒng)的回應(yīng)。上述諸種問題的存在，難免影響改革的推進。

　　2.旨在落實“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”，從而為“堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”夯實制度基石的法律制度不夠完善

　　家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)，家庭承包經(jīng)營的核心又是土地的家庭承包經(jīng)營。堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位同時使其不斷完善，關(guān)鍵在于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更為充分而有法治保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，完善的土地承包經(jīng)營制度，對于科學有效推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新亦極為重要。然而，我國相關(guān)法律制度仍不夠完善，這集中體現(xiàn)在以下三個方面：其一，有關(guān)農(nóng)村土地承包期限、農(nóng)村承包地調(diào)整和土地承包經(jīng)營權(quán)繼承等的法律制度欠完善，以致影響到農(nóng)村土地承包關(guān)系和家庭承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定。其二，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能仍不夠充分，尤其是轉(zhuǎn)讓仍受到諸多嚴格限制，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押立法滯后。其三，土地承包經(jīng)營權(quán)頒證及登記法律制度仍不夠完善，包括相關(guān)基本立法存有缺陷;土地承包經(jīng)營權(quán)證及登記的效力不夠明確;頒證及登記程序欠規(guī)范;變更登記制度不夠完善。

　　3.旨在加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等組織建設(shè)，從而推進集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營等多元統(tǒng)一經(jīng)營形式共同發(fā)展的法律制度安排較為欠缺

　　推進集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營等多元統(tǒng)一經(jīng)營形式共同發(fā)展，有賴相應(yīng)組織載體的培育和發(fā)展?？梢哉f，經(jīng)濟組織制度建設(shè)在統(tǒng)一經(jīng)營制度建設(shè)中處于基礎(chǔ)性地位。不過，我國相關(guān)法律制度建設(shè)仍存在不同程度的欠缺，這集中體現(xiàn)為：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本立法及相關(guān)法律制度存在缺失，如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本立法尚付闕如，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位仍不明確。二是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織立法及相關(guān)法律制度存有不足，如農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織形態(tài)法定化立法欠完整，農(nóng)民專業(yè)合作社立法及相關(guān)制度安排仍有缺陷。三是企業(yè)(工商資本)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營法律制度存在欠缺，如對企業(yè)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的形式和范圍缺乏合理引導(dǎo)和規(guī)范，針對涉農(nóng)企業(yè)的扶持政策缺乏具體規(guī)范尤其是法制化的實施機制。

　　二、對策建議

　　1.從理論上重新界定并系統(tǒng)闡釋農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵，廓清“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”與“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”的關(guān)系

　　其一，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵總體上應(yīng)界定為以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，與以多樣化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織為載體的統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。其核心在于，突破農(nóng)村雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)一經(jīng)營”的傳統(tǒng)認識和理論框架，樹立“大統(tǒng)一經(jīng)營”的觀念，即將“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營”中的“統(tǒng)”，由以往單一的“集體統(tǒng)一經(jīng)營”，拓展為以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織為載體的多元化的統(tǒng)一經(jīng)營。

　　其二，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，并不是對雙層經(jīng)營體制這一農(nóng)村基本經(jīng)營制度的否定，而是進一步明確了完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的方向。根本而言，無論是堅持和完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，還是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，都是要在堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位的基礎(chǔ)上，切實加強統(tǒng)一經(jīng)營，有效解決農(nóng)民組織化程度低、小生產(chǎn)與大市場銜接不暢的問題，真正實現(xiàn)“統(tǒng)分結(jié)合”，從而進一步提高農(nóng)民生活水平和促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

　　2.完善農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營法律制度，為“堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”夯實制度基石

　　(1)關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的法律制度的完善。第一，健全土地承包期法律制度。首先，對有關(guān)土地承包法定承包期限的規(guī)定予以進一步細化完善，尤其需要建立健全更加強有力且低成本的實施機制;其次，健全土地承包經(jīng)營權(quán)續(xù)期制度。第二，完善農(nóng)村承包地調(diào)整法律制度，對允許進行農(nóng)村承包地“小調(diào)整”的特殊情形和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格認定予以進一步明確。第三，健全土地承包經(jīng)營權(quán)繼承法律制度。應(yīng)通過立法明確：首先，土地承包經(jīng)營權(quán)原則上可以繼承。其次，家庭承包戶部分成員死亡時，其生前所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)由共同生活的家庭承包戶其他成員承受;不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的繼承人不實際承受承包地，但是可要求實際承受人予以適當補償。最后，家庭承包戶成員全部死亡時，該承包戶遺留下來的土地承包經(jīng)營權(quán)按上述規(guī)則繼承，但繼承人均不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的，承包地收由發(fā)包方依法收回。

　　(2)關(guān)于拓展土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的法律制度的健全。其一，在予以適當規(guī)制的基礎(chǔ)上，放寬對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制。首先，擯棄“承包方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的限制。其次，受讓方非屬本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，轉(zhuǎn)讓無需適用《土地管理法》等所規(guī)定的民主議定及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府批準程序，但應(yīng)賦予本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以優(yōu)先受讓權(quán)。最后，發(fā)包方對轉(zhuǎn)讓的同意權(quán)應(yīng)予廢止。其二，就立法上有關(guān)禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度安排，應(yīng)加快推進相關(guān)法律法規(guī)的修訂和配套制度的建設(shè)。

　　(3)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)頒證及登記法律制度的完善。第一，完善土地承包經(jīng)營權(quán)頒證及登記的基本立法，由一部基本立法統(tǒng)合調(diào)整不同類型的土地承包經(jīng)營權(quán)的頒證及登記事宜。第二，明確土地承包經(jīng)營權(quán)證及登記的法律效力。就此，有兩種可供選擇的方案：第一種方案是對以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和以其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，實行統(tǒng)一的登記要件主義登記模式，以此明確和強化登記的效力；第二種方案是在沿用既有登記模式的基礎(chǔ)上，以立法的形式明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)合同、權(quán)證和登記之間的效力協(xié)調(diào)問題，并通過完善頒證及登記程序和變更登記制度以保障這三者的內(nèi)容相一致。第三，完善土地承包經(jīng)營權(quán)頒證及登記程序。首先，對土地承包經(jīng)營權(quán)頒證及登記程序中涉及的相關(guān)期限予以明確規(guī)定；其次，對不同類型農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營權(quán)頒證及登記程序予以適當統(tǒng)一。第四，健全土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記法律制度。首先，應(yīng)在立法中對需要辦理變更登記的情形作出較為完整和明確的規(guī)定;其次，對申請變更登記的條件和程序以及登記機關(guān)的相應(yīng)職責和權(quán)利人的救濟途徑等予以明確的規(guī)定。

　　3. 完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織法律制度，為加強統(tǒng)一經(jīng)營組織載體建設(shè)，推進集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營等多元統(tǒng)一經(jīng)營形式共同發(fā)展提供法制支持

　　(1)完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法及相關(guān)法律制度。其一，加快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本立法，對其定義、性質(zhì)、職能、法律地位、組織形式、成員資格、治理機制、章程制定、設(shè)立和登記等作出基本規(guī)定。其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織形式應(yīng)當由農(nóng)民自主選擇而不能硬性統(tǒng)一，法律地位會因組織形式不同而有所差異，因而對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位不宜做簡單劃一式的規(guī)定。其三，將股份合作制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織上升為一種法定企業(yè)形態(tài)，為農(nóng)民選擇此種組織形式提供法律依據(jù)。

　　(2)健全農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織立法及相關(guān)法律制度。一是拓補農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織形態(tài)法定化立法，重點在于明確農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會和以農(nóng)村資金互助社為代表的農(nóng)村合作金融組織的法律形態(tài)，并在此基礎(chǔ)上健全相應(yīng)的法律運行機制；二是進一步完善農(nóng)民專業(yè)合作社立法及相關(guān)法律制度，首先，修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，對農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的基本事項，如設(shè)立和登記、法人資格、組織形態(tài)(治理結(jié)構(gòu))、責任類型等予以明確規(guī)定；其次，完善農(nóng)民專業(yè)合作社的運營法律機制以更好地保障社員和交易相對人的利益。最后，建立健全針對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持政策的法制化實施機制，為有效落實扶持政策提供保障，防止政策效益流失。

　　(3)完善企業(yè)(工商資本)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的相關(guān)法律制度。其一，健全立法，合理引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的形式和范圍，讓涉農(nóng)企業(yè)與農(nóng)民建立“利益共享、風險共擔”的緊密型利益聯(lián)結(jié)機制。其二，建立健全針對企業(yè)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的扶持政策的法制化實施機制，包括進一步健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的認定和運行監(jiān)測管理法律制度。