我國食品安全責任強制保險制度構建研究

西北大學法學院 張煒達

　　面對“政府失靈”、“機會主義行為”盛行、“道德危機”四伏、公眾怨聲載道的食品安全現狀，在食品安全領域引入強制保險制度無疑是一種解決食品安全問題的新思路。

　　一、現狀

　　現行法律法規(guī)中并沒有食品安全責任強制保險制度的規(guī)定，強制保險制度在食品安全領域并沒有建立，其原因在于：

　　1.食品安全責任保險在我國發(fā)展的非常緩慢，責任保險整體在我國發(fā)展都比較落后。責任保險發(fā)展的水平是一個國家保險產業(yè)發(fā)展的水平的標桿，而我國保險產業(yè)發(fā)展還是處于比較初級的階段，責任保險并沒有成為一個比較普遍熟悉的險種。食品從業(yè)者投保需求不高，投保意識淡薄，企業(yè)為了節(jié)省成本，不愿投保，而且也不了解食品責任保險可以為其可能會產生的生產經營風險提供應對的能力。而且由于食品安全事故發(fā)生后國家對于食品企業(yè)處罰力度不大，導致其違法成本較小，進一步導致食品從業(yè)者投保食品安全責任險積極性不高，需求不夠導致其發(fā)展緩慢。

　　2.消費者維權意識不夠。這是因為現階段食品安全受害者維權的成本過高，包括訴訟成本、時間成本、金錢成本等，作為受害者本來就承受了食品安全問題造成的危害，如果再背負這些維權成本，對于受害者來說是很不人性化的。另外維權后，受害者可以獲得的賠償又是比較少的，雖然有“十倍賠償”的規(guī)定，但是由于食品本來就屬于比較低價的消費品，十倍賠償也并沒有多少，但是消費者的維權成本卻遠高于此，這也就進一步導致了食品從業(yè)者的投保積極性不高。

　　3.我國法律對于食品安全責任保險并沒有規(guī)定，缺乏相應的法律基礎，無論是在《保險法》、《食品安全法》及其實施條例等法律法規(guī)中并沒有食品安全責任保險的規(guī)定，但是從現代的實際經驗來看，責任保險應該由國家法律規(guī)定來推行。

　　4.現在已有的食品安全責任險并不能滿足食品產業(yè)發(fā)展的需要，是非常脫離現實的，不能滿足其作為強制保險的要求。對于投保人要求過多，對于索賠程序繁瑣，食品企業(yè)作為投保人感覺約束過多，又進一步降低了食品企業(yè)的投保需求。

　　二、域外經驗

　　(一)臺灣

　　在臺灣，1979 年食品業(yè)“產品責任保險”就開始銷售，但是投保者并不積極，且多以出口產品為主。這就如同現階段中國大陸市場中的食品安全責任保險發(fā)展的現狀一樣，由于不具有強制性，食品從業(yè)者投保積極性不高，而出口至國外的產品因落地國的要求便不得不購買食品安全責任保險以符合當地市場準入條件。2008年，臺灣政府為提升對食品安全的監(jiān)管，立法規(guī)定食品強制投保責任險。按照臺灣《食品衛(wèi)生管理法》中第21條之規(guī)定：“經中央主管機關公告指定一定種類、規(guī)模之食品業(yè)者，應投保產品責任保險;其保險金額及契約內容，由中央主管機關會商有關機關后定之?！迸_灣行政院衛(wèi)生署根據此條之規(guī)定在2007年5月2日發(fā)布《食品業(yè)者投保產品責任保險》公告。根據該法規(guī)和公告，臺灣食品安全責任強制保險是針對食品安全問題對于人身的傷害來設立的，對于財產損失并不納入強制保險的范圍。而且對于保險事故賠償有自賠額的規(guī)定，在食品事故發(fā)生之后，食品業(yè)者要先行賠付合同中的自賠額度，仍未達到賠償要求的由保險公司負責。而且依據不同行業(yè)要求食品從業(yè)人員在不同的規(guī)定時間內完成投保，對于保費也區(qū)分不同的案例逐案商議，其保障內容不排除臺灣地區(qū)全民健康保險所保障內容等等?！妒称窐I(yè)者投保產品責任保險》公告是針對已經進入市場的食品從業(yè)者的食品安全責任強制保險的規(guī)定，并于2009 年 11 月全面完成了投保事宜，對于在此公告后新進入市場的企業(yè)，都應該嚴格按照公告內容及《食品衛(wèi)生管理法》第21條之規(guī)定投保食品安全責任強制保險方可進入市場。

　　(二)美國

　　由于美國在產品質量訴訟中采用絕對責任原則，且美國法院對于產品質量問題經常性會判決巨額的懲罰性賠償，導致美國食品從業(yè)者為了轉移自身可能面臨的賠償風險不得不投保食品安全責任保險。在美國，包括食品安全責任的產品責任歸屬于州一級別的立法機關來設立，因此整個聯邦并沒有統(tǒng)一的食品責任法律。但是正是由于上文中所述的絕對責任原則及懲罰性賠償，所以食品從業(yè)者自發(fā)投保食品安全責任險的積極性較高，各州政府只是對于進入市場的進口食品有著強制性的保險規(guī)定。但是正是因為絕對責任原則和懲罰性賠償制度，每次食品安全責任事故發(fā)生后要賠付給受害者的賠償金額度巨大，許多保險公司為了維持其在食品安全責任保險領域的經營，必須提高食品安全責任保險的保費，嚴格限制承保種類，使得該險種陷入危機。因此，近幾年，美國法律界也在討論試圖改變現狀，希冀解決該保險的危機，并取得了一定的效果。

　　(三)歐盟

　　歐共體在1987年出臺了產品責任指令，在此之前，只有法國會按照嚴格責任來進行案件責任區(qū)分。而其他國家專門的食品安全責任的法律規(guī)定不可能存在。1987年產品責任指令規(guī)定了訴訟中的舉證責任倒置原則，對產品責任問題采用嚴格責任原則，也因此，食品企業(yè)的法律風險增加，開始產生責任保險需求。同時規(guī)定投放到歐共體市場上的產品必須投保產品責任險，有必要在歐洲市場的各個部分運用統(tǒng)一確定責任的要求。在共同法令要求的基礎上保險人有權在歐共體各地區(qū)制定自己的產品責任險模式和條款。歐盟國家并不支持懲罰性賠償原則，而且由于歐洲的高福利制度，食品安全事故的受害者通常是通過社會保障獲得賠償，只有社會保障不足時才有食品安全責任保險的介入。因此，食品企業(yè)實際上并不會受到太大的經濟損失，企業(yè)投保動力不足?！?987指令”出臺后，產品責任險雖然并未出現迅猛的發(fā)展，但是保費還是有所增加的。但是我們需要注意的是，同美國、日本等國家一樣，歐盟也要求進入歐盟市場的進口食品必須投保食品責任保險，在這一點上都是強制性的。

　　三、對策建議

　　(一)確立商業(yè)化的運作模式和基本保險責任規(guī)范

　　食品安全責任強制保險應采用商業(yè)化運作模式，由保險公司經營。在此種模式下，食品從業(yè)者雖然必須投保，但是選擇在哪家保險公司投保、保險公司是否愿意承保等方面均有自主決定的權利，而監(jiān)管部門則主要監(jiān)管保險公司的償付能力和最基本的保險責任規(guī)范。最基本的保險責任規(guī)范必須包含在合同中，且不可用其它條款來限制或者擴大責任和權力。具體的費率由保險公司與保險行業(yè)協會、食品行業(yè)協會共同調研，結合調研結果通過保險精算由保險公司自行決定。

　　(二)完善相關立法

　　在立法形式方面，可以借鑒已實行的機動車交通事故責任強制保險制度的成熟經驗，制定專門的《食品安全責任強制保險條例》，與《食品安全法》、《保險法》、《消費者權益保護法》、《產品質量法》、《侵權行為法》等法律配套適用?？梢越梃b我國臺灣地區(qū)《食品衛(wèi)生管理法》第二十一條“經主管機關公告指定一定種類、規(guī)模之食品業(yè)者，應投保產品責任保險;其保險金額及契約內容，由主管機關會商有關機關后定之”的規(guī)定，在《食品安全法》中增加強制保險條款作為食品安全責任強制保險適用的基本依據;在立法內容方面，明確投保對象、保險范圍、保險金額、保險費率和法律責任。

　　(三)將食品安全責任強制保險制度與相關制度相銜接

　　建議借鑒養(yǎng)老保險的做法和制度經驗，將政府、企業(yè)和個人三方納入到食品安全責任強制保險繳費主體范圍中，其中個人繳納保險金主要是考慮到，一方面可以減輕政府和企業(yè)的負擔，另一方面是在消費者個人合法權益受到侵害后，保險公司相應的保險金會在事故發(fā)生后的醫(yī)療等方面再多一層保障。但考慮到在食品安全事故中，消費者個人是最大的受害者，個人所繳的保險基金占總保險金的比例應是最小的。另外，消費者在作為食品安全責任強制保險參保人員時，如因食品安全事故發(fā)生診療費用時，可以參照社會醫(yī)療保險制度，由個人或單位先行墊付，待診療完結后，按照相關規(guī)定憑診療憑證到食品安全責任強制保險經辦機構辦理報銷手續(xù)。

　　(四)監(jiān)管部門要各司其職、各盡其責

　　保監(jiān)會作為保險業(yè)監(jiān)管機構，應該履行其對保險公司的監(jiān)管職責。具體包括制定有關食品安全責任強制保險的規(guī)范性文件，對保險公司賠付能力進行監(jiān)督，審查備案所有保險公司關于食品安全責任強制保險的保險條款和費率，對于未通過審查和經過備案即上市的產品按照相關法律進行處理等。食品安全監(jiān)管機構則應對食品從業(yè)者的經營進行監(jiān)督。對于保險公司的食品安全責任強制保險的保險條款和費率，應該要求保險公司在其部門備案，未備案即上市的產品，可以提請保監(jiān)會對保險公司進行處罰。同時，建立黑名單制度，提醒保險公司和消費者注意高風險或者多次違規(guī)的食品從業(yè)者;保險行業(yè)協會和食品行業(yè)協會應定期進行市場調研，對于食品安全責任強制保險的費率、保額、產品條款等給出指導性意見，保險公司可以依據該意見開發(fā)自己的食品安全責任強制保險產品。

　　(五)適用區(qū)別對待原則

　　按照食品行業(yè)性質、規(guī)模確定投保對象。例如，對于食品生產加工小作坊和食品攤販，由于其經營規(guī)模小、流動性強，強制其購買食品安全責任險難度較大;有些小企業(yè)，特別是有些老字號的食品企業(yè)，因為經營理念、經營方式等問題，營業(yè)狀況和收入不是很好，但是其采用傳統(tǒng)生產工藝，食品安全可以保證，但卻因無力繳納食品安全責任強制保險所要求的保險費而無法進入市場。對于這些食品從業(yè)者應區(qū)別對待，建議政府出資成立食品安全責任保險基金，為其在保險公司投保食品安全責任險。此類投保的保費、保額規(guī)?？梢栽谑袌稣{研基礎上，根據其規(guī)模、數量、營業(yè)地區(qū)等數據進行確定。對于主動投保食品安全責任險的，保險公司可以在正常保費基礎上予以優(yōu)惠。此外，保險公司亦可專門開發(fā)面對此類食品從業(yè)者的險種，吸引其參保。除去上述應予以區(qū)別對待的情形外，其他食品從業(yè)者都應該被要求投保食品安全責任強制保險。

　　(六)明確重點，分類推進

　　一方面，鑒于大中型食品從業(yè)者生產經營行為常有示范效應，在試點過程中，可以先在這類從業(yè)者中施行，為今后全面推行積累經驗。另一方面，應重點在放心早餐、校園餐飲、嬰幼兒食品、保健食品、超市食品、轉基因食品等領域進行試點。在具體施行中，可以借鑒我國臺灣地區(qū)《食品業(yè)者投保產品責任保險》中“公告”的規(guī)定，對不同規(guī)模和不同種類的從業(yè)者規(guī)定不同的執(zhí)行投保責任的期限，對執(zhí)行期限到期后仍未投保責任保險的從業(yè)者限定期限，屆期仍不辦理的處以罰款，再次違反的撤銷其登記證照。