我國(guó)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度構(gòu)建研究

西北大學(xué)法學(xué)院 張煒達(dá)

　　面對(duì)“政府失靈”、“機(jī)會(huì)主義行為”盛行、“道德危機(jī)”四伏、公眾怨聲載道的食品安全現(xiàn)狀，在食品安全領(lǐng)域引入強(qiáng)制保險(xiǎn)制度無(wú)疑是一種解決食品安全問(wèn)題的新思路。

　　一、現(xiàn)狀

　　現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒(méi)有食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的規(guī)定，強(qiáng)制保險(xiǎn)制度在食品安全領(lǐng)域并沒(méi)有建立，其原因在于：

　　1.食品安全責(zé)任保險(xiǎn)在我國(guó)發(fā)展的非常緩慢，責(zé)任保險(xiǎn)整體在我國(guó)發(fā)展都比較落后。責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的水平是一個(gè)國(guó)家保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平的標(biāo)桿，而我國(guó)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是處于比較初級(jí)的階段，責(zé)任保險(xiǎn)并沒(méi)有成為一個(gè)比較普遍熟悉的險(xiǎn)種。食品從業(yè)者投保需求不高，投保意識(shí)淡薄，企業(yè)為了節(jié)省成本，不愿投保，而且也不了解食品責(zé)任保險(xiǎn)可以為其可能會(huì)產(chǎn)生的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)提供應(yīng)對(duì)的能力。而且由于食品安全事故發(fā)生后國(guó)家對(duì)于食品企業(yè)處罰力度不大，導(dǎo)致其違法成本較小，進(jìn)一步導(dǎo)致食品從業(yè)者投保食品安全責(zé)任險(xiǎn)積極性不高，需求不夠?qū)е缕浒l(fā)展緩慢。

　　2.消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)不夠。這是因?yàn)楝F(xiàn)階段食品安全受害者維權(quán)的成本過(guò)高，包括訴訟成本、時(shí)間成本、金錢成本等，作為受害者本來(lái)就承受了食品安全問(wèn)題造成的危害，如果再背負(fù)這些維權(quán)成本，對(duì)于受害者來(lái)說(shuō)是很不人性化的。另外維權(quán)后，受害者可以獲得的賠償又是比較少的，雖然有“十倍賠償”的規(guī)定，但是由于食品本來(lái)就屬于比較低價(jià)的消費(fèi)品，十倍賠償也并沒(méi)有多少，但是消費(fèi)者的維權(quán)成本卻遠(yuǎn)高于此，這也就進(jìn)一步導(dǎo)致了食品從業(yè)者的投保積極性不高。

　　3.我國(guó)法律對(duì)于食品安全責(zé)任保險(xiǎn)并沒(méi)有規(guī)定，缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，無(wú)論是在《保險(xiǎn)法》、《食品安全法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)中并沒(méi)有食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定，但是從現(xiàn)代的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)該由國(guó)家法律規(guī)定來(lái)推行。

　　4.現(xiàn)在已有的食品安全責(zé)任險(xiǎn)并不能滿足食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，是非常脫離現(xiàn)實(shí)的，不能滿足其作為強(qiáng)制保險(xiǎn)的要求。對(duì)于投保人要求過(guò)多，對(duì)于索賠程序繁瑣，食品企業(yè)作為投保人感覺(jué)約束過(guò)多，又進(jìn)一步降低了食品企業(yè)的投保需求。

　　二、域外經(jīng)驗(yàn)

　　(一)臺(tái)灣

　　在臺(tái)灣，1979 年食品業(yè)“產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)”就開(kāi)始銷售，但是投保者并不積極，且多以出口產(chǎn)品為主。這就如同現(xiàn)階段中國(guó)大陸市場(chǎng)中的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀一樣，由于不具有強(qiáng)制性，食品從業(yè)者投保積極性不高，而出口至國(guó)外的產(chǎn)品因落地國(guó)的要求便不得不購(gòu)買食品安全責(zé)任保險(xiǎn)以符合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)準(zhǔn)入條件。2008年，臺(tái)灣政府為提升對(duì)食品安全的監(jiān)管，立法規(guī)定食品強(qiáng)制投保責(zé)任險(xiǎn)。按照臺(tái)灣《食品衛(wèi)生管理法》中第21條之規(guī)定：“經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)公告指定一定種類、規(guī)模之食品業(yè)者，應(yīng)投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn);其保險(xiǎn)金額及契約內(nèi)容，由中央主管機(jī)關(guān)會(huì)商有關(guān)機(jī)關(guān)后定之?！迸_(tái)灣行政院衛(wèi)生署根據(jù)此條之規(guī)定在2007年5月2日發(fā)布《食品業(yè)者投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)》公告。根據(jù)該法規(guī)和公告，臺(tái)灣食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)是針對(duì)食品安全問(wèn)題對(duì)于人身的傷害來(lái)設(shè)立的，對(duì)于財(cái)產(chǎn)損失并不納入強(qiáng)制保險(xiǎn)的范圍。而且對(duì)于保險(xiǎn)事故賠償有自賠額的規(guī)定，在食品事故發(fā)生之后，食品業(yè)者要先行賠付合同中的自賠額度，仍未達(dá)到賠償要求的由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)。而且依據(jù)不同行業(yè)要求食品從業(yè)人員在不同的規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成投保，對(duì)于保費(fèi)也區(qū)分不同的案例逐案商議，其保障內(nèi)容不排除臺(tái)灣地區(qū)全民健康保險(xiǎn)所保障內(nèi)容等等。《食品業(yè)者投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)》公告是針對(duì)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的食品從業(yè)者的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的規(guī)定，并于2009 年 11 月全面完成了投保事宜，對(duì)于在此公告后新進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)，都應(yīng)該嚴(yán)格按照公告內(nèi)容及《食品衛(wèi)生管理法》第21條之規(guī)定投保食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)方可進(jìn)入市場(chǎng)。

　　(二)美國(guó)

　　由于美國(guó)在產(chǎn)品質(zhì)量訴訟中采用絕對(duì)責(zé)任原則，且美國(guó)法院對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題經(jīng)常性會(huì)判決巨額的懲罰性賠償，導(dǎo)致美國(guó)食品從業(yè)者為了轉(zhuǎn)移自身可能面臨的賠償風(fēng)險(xiǎn)不得不投保食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。在美國(guó)，包括食品安全責(zé)任的產(chǎn)品責(zé)任歸屬于州一級(jí)別的立法機(jī)關(guān)來(lái)設(shè)立，因此整個(gè)聯(lián)邦并沒(méi)有統(tǒng)一的食品責(zé)任法律。但是正是由于上文中所述的絕對(duì)責(zé)任原則及懲罰性賠償，所以食品從業(yè)者自發(fā)投保食品安全責(zé)任險(xiǎn)的積極性較高，各州政府只是對(duì)于進(jìn)入市場(chǎng)的進(jìn)口食品有著強(qiáng)制性的保險(xiǎn)規(guī)定。但是正是因?yàn)榻^對(duì)責(zé)任原則和懲罰性賠償制度，每次食品安全責(zé)任事故發(fā)生后要賠付給受害者的賠償金額度巨大，許多保險(xiǎn)公司為了維持其在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)，必須提高食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的保費(fèi)，嚴(yán)格限制承保種類，使得該險(xiǎn)種陷入危機(jī)。因此，近幾年，美國(guó)法律界也在討論試圖改變現(xiàn)狀，希冀解決該保險(xiǎn)的危機(jī)，并取得了一定的效果。

　　(三)歐盟

　　歐共體在1987年出臺(tái)了產(chǎn)品責(zé)任指令，在此之前，只有法國(guó)會(huì)按照嚴(yán)格責(zé)任來(lái)進(jìn)行案件責(zé)任區(qū)分。而其他國(guó)家專門的食品安全責(zé)任的法律規(guī)定不可能存在。1987年產(chǎn)品責(zé)任指令規(guī)定了訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則，對(duì)產(chǎn)品責(zé)任問(wèn)題采用嚴(yán)格責(zé)任原則，也因此，食品企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)增加，開(kāi)始產(chǎn)生責(zé)任保險(xiǎn)需求。同時(shí)規(guī)定投放到歐共體市場(chǎng)上的產(chǎn)品必須投保產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)，有必要在歐洲市場(chǎng)的各個(gè)部分運(yùn)用統(tǒng)一確定責(zé)任的要求。在共同法令要求的基礎(chǔ)上保險(xiǎn)人有權(quán)在歐共體各地區(qū)制定自己的產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)模式和條款。歐盟國(guó)家并不支持懲罰性賠償原則，而且由于歐洲的高福利制度，食品安全事故的受害者通常是通過(guò)社會(huì)保障獲得賠償，只有社會(huì)保障不足時(shí)才有食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的介入。因此，食品企業(yè)實(shí)際上并不會(huì)受到太大的經(jīng)濟(jì)損失，企業(yè)投保動(dòng)力不足?！?987指令”出臺(tái)后，產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)雖然并未出現(xiàn)迅猛的發(fā)展，但是保費(fèi)還是有所增加的。但是我們需要注意的是，同美國(guó)、日本等國(guó)家一樣，歐盟也要求進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的進(jìn)口食品必須投保食品責(zé)任保險(xiǎn)，在這一點(diǎn)上都是強(qiáng)制性的。

　　三、對(duì)策建議

　　(一)確立商業(yè)化的運(yùn)作模式和基本保險(xiǎn)責(zé)任規(guī)范

　　食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)應(yīng)采用商業(yè)化運(yùn)作模式，由保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)。在此種模式下，食品從業(yè)者雖然必須投保，但是選擇在哪家保險(xiǎn)公司投保、保險(xiǎn)公司是否愿意承保等方面均有自主決定的權(quán)利，而監(jiān)管部門則主要監(jiān)管保險(xiǎn)公司的償付能力和最基本的保險(xiǎn)責(zé)任規(guī)范。最基本的保險(xiǎn)責(zé)任規(guī)范必須包含在合同中，且不可用其它條款來(lái)限制或者擴(kuò)大責(zé)任和權(quán)力。具體的費(fèi)率由保險(xiǎn)公司與保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)共同調(diào)研，結(jié)合調(diào)研結(jié)果通過(guò)保險(xiǎn)精算由保險(xiǎn)公司自行決定。

　　(二)完善相關(guān)立法

　　在立法形式方面，可以借鑒已實(shí)行的機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的成熟經(jīng)驗(yàn)，制定專門的《食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，與《食品安全法》、《保險(xiǎn)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《侵權(quán)行為法》等法律配套適用。可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《食品衛(wèi)生管理法》第二十一條“經(jīng)主管機(jī)關(guān)公告指定一定種類、規(guī)模之食品業(yè)者，應(yīng)投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn);其保險(xiǎn)金額及契約內(nèi)容，由主管機(jī)關(guān)會(huì)商有關(guān)機(jī)關(guān)后定之”的規(guī)定，在《食品安全法》中增加強(qiáng)制保險(xiǎn)條款作為食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)適用的基本依據(jù);在立法內(nèi)容方面，明確投保對(duì)象、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)金額、保險(xiǎn)費(fèi)率和法律責(zé)任。

　　(三)將食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度與相關(guān)制度相銜接

　　建議借鑒養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法和制度經(jīng)驗(yàn)，將政府、企業(yè)和個(gè)人三方納入到食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)繳費(fèi)主體范圍中，其中個(gè)人繳納保險(xiǎn)金主要是考慮到，一方面可以減輕政府和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，另一方面是在消費(fèi)者個(gè)人合法權(quán)益受到侵害后，保險(xiǎn)公司相應(yīng)的保險(xiǎn)金會(huì)在事故發(fā)生后的醫(yī)療等方面再多一層保障。但考慮到在食品安全事故中，消費(fèi)者個(gè)人是最大的受害者，個(gè)人所繳的保險(xiǎn)基金占總保險(xiǎn)金的比例應(yīng)是最小的。另外，消費(fèi)者在作為食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)參保人員時(shí)，如因食品安全事故發(fā)生診療費(fèi)用時(shí)，可以參照社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，由個(gè)人或單位先行墊付，待診療完結(jié)后，按照相關(guān)規(guī)定憑診療憑證到食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理報(bào)銷手續(xù)。

　　(四)監(jiān)管部門要各司其職、各盡其責(zé)

　　保監(jiān)會(huì)作為保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)該履行其對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管職責(zé)。具體包括制定有關(guān)食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的規(guī)范性文件，對(duì)保險(xiǎn)公司賠付能力進(jìn)行監(jiān)督，審查備案所有保險(xiǎn)公司關(guān)于食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)條款和費(fèi)率，對(duì)于未通過(guò)審查和經(jīng)過(guò)備案即上市的產(chǎn)品按照相關(guān)法律進(jìn)行處理等。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)則應(yīng)對(duì)食品從業(yè)者的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于保險(xiǎn)公司的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)條款和費(fèi)率，應(yīng)該要求保險(xiǎn)公司在其部門備案，未備案即上市的產(chǎn)品，可以提請(qǐng)保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行處罰。同時(shí)，建立黑名單制度，提醒保險(xiǎn)公司和消費(fèi)者注意高風(fēng)險(xiǎn)或者多次違規(guī)的食品從業(yè)者;保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)和食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)定期進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)于食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的費(fèi)率、保額、產(chǎn)品條款等給出指導(dǎo)性意見(jiàn)，保險(xiǎn)公司可以依據(jù)該意見(jiàn)開(kāi)發(fā)自己的食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)產(chǎn)品。

　　(五)適用區(qū)別對(duì)待原則

　　按照食品行業(yè)性質(zhì)、規(guī)模確定投保對(duì)象。例如，對(duì)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，由于其經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、流動(dòng)性強(qiáng)，強(qiáng)制其購(gòu)買食品安全責(zé)任險(xiǎn)難度較大;有些小企業(yè)，特別是有些老字號(hào)的食品企業(yè)，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)方式等問(wèn)題，營(yíng)業(yè)狀況和收入不是很好，但是其采用傳統(tǒng)生產(chǎn)工藝，食品安全可以保證，但卻因無(wú)力繳納食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)所要求的保險(xiǎn)費(fèi)而無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)。對(duì)于這些食品從業(yè)者應(yīng)區(qū)別對(duì)待，建議政府出資成立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)基金，為其在保險(xiǎn)公司投保食品安全責(zé)任險(xiǎn)。此類投保的保費(fèi)、保額規(guī)?？梢栽谑袌?chǎng)調(diào)研基礎(chǔ)上，根據(jù)其規(guī)模、數(shù)量、營(yíng)業(yè)地區(qū)等數(shù)據(jù)進(jìn)行確定。對(duì)于主動(dòng)投保食品安全責(zé)任險(xiǎn)的，保險(xiǎn)公司可以在正常保費(fèi)基礎(chǔ)上予以優(yōu)惠。此外，保險(xiǎn)公司亦可專門開(kāi)發(fā)面對(duì)此類食品從業(yè)者的險(xiǎn)種，吸引其參保。除去上述應(yīng)予以區(qū)別對(duì)待的情形外，其他食品從業(yè)者都應(yīng)該被要求投保食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。

　　(六)明確重點(diǎn)，分類推進(jìn)

　　一方面，鑒于大中型食品從業(yè)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為常有示范效應(yīng)，在試點(diǎn)過(guò)程中，可以先在這類從業(yè)者中施行，為今后全面推行積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，應(yīng)重點(diǎn)在放心早餐、校園餐飲、嬰幼兒食品、保健食品、超市食品、轉(zhuǎn)基因食品等領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)。在具體施行中，可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《食品業(yè)者投保產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)》中“公告”的規(guī)定，對(duì)不同規(guī)模和不同種類的從業(yè)者規(guī)定不同的執(zhí)行投保責(zé)任的期限，對(duì)執(zhí)行期限到期后仍未投保責(zé)任保險(xiǎn)的從業(yè)者限定期限，屆期仍不辦理的處以罰款，再次違反的撤銷其登記證照。