羈押巡視的模式及其選擇研究

北京理工大學(xué)法學(xué)院 彭海青

　　一、國(guó)內(nèi)問題

　　自從近年來我國(guó)羈押場(chǎng)所離奇死亡事件頻頻發(fā)生后，從中央到地方都已實(shí)行了一些改革舉措，其中羈押巡視試點(diǎn)與實(shí)踐尤其引人矚目。我國(guó)從2007年開始探索羈押巡視試點(diǎn)，經(jīng)2009年某些地方實(shí)踐，再到2010年公安部在全國(guó)推廣以及2011年《看守所特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作規(guī)定》的出臺(tái)，經(jīng)歷了四年多的時(shí)間，其實(shí)踐熱情、速度與影響力使其躋身于司法改革的熱點(diǎn)話題。然而，我國(guó)羈押巡視試點(diǎn)及相關(guān)實(shí)踐也暴露出一些問題亟需解決，其中以下兩個(gè)問題比較突出：

　　一是適用場(chǎng)所局限，未形成成熟的模式。羈押巡視實(shí)踐在有的地方僅局限于看守所，而有的地方則僅局限于監(jiān)獄。公安部作出在全國(guó)推廣羈押巡視的部署后，各地羈押巡視主要適用于隸屬于公安機(jī)關(guān)的拘留所、收容教育所。這與我國(guó)羈押場(chǎng)所的種類相比，顯然在適用場(chǎng)所上大有局限。而且，在運(yùn)作方式、內(nèi)容等方面比較單一，尚未發(fā)展為成熟的模式。

　　二是規(guī)范性欠缺，長(zhǎng)效性不足。羈押巡視實(shí)踐基本還停留在粗泛的行政政策執(zhí)行層面，這一方面表現(xiàn)為其“運(yùn)動(dòng)性”特點(diǎn)，即在2010年前后風(fēng)生水起，緊鑼密鼓，此后就虎頭蛇尾，一曝十寒;另一方面表現(xiàn)為除遼源試點(diǎn)以外的地方實(shí)踐基本停留在羈押巡視制度建設(shè)中最低水平的羈押場(chǎng)所“公開”與群眾“參觀”層面，在如何通過“參觀”有效地發(fā)現(xiàn)并解決羈押場(chǎng)所的問題，切實(shí)保障規(guī)范性等方面還比較欠缺。公安部監(jiān)所管理局下發(fā)的《看守所特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作規(guī)定》26條的規(guī)定，行政指導(dǎo)性甚于法律規(guī)范性，難以滿足實(shí)踐的需求。由于缺乏規(guī)范性保障，這些實(shí)踐的長(zhǎng)效性也難以保證。

　　由此可見，我國(guó)羈押巡視的實(shí)踐探索距離法律制度建成還有很長(zhǎng)的路要走。

　　二、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

　　獨(dú)立羈押巡視作為聯(lián)合國(guó)法律文件所倡導(dǎo)的旨在保障被羈押者權(quán)利的制度，已經(jīng)逐漸為越來越多的國(guó)家和地區(qū)所踐行，而且近年來一直處于持續(xù)改進(jìn)中。英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、德國(guó)、法國(guó)、瑞典、丹麥以及我國(guó)香港地區(qū)作為各具法治特色的國(guó)家和地區(qū)都建立有羈押巡視制度，但在羈押巡視組織的結(jié)構(gòu)、羈押巡視者的任免、羈押巡視的程序規(guī)范等方面存在差異，形成了不同的模式。

　　通過對(duì)域外羈押巡視模式的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)突出特點(diǎn)：

　　一是共性與個(gè)性并存。域外羈押巡視制度基于其制度設(shè)置的共同的目的而體現(xiàn)出一定的共性特征：一是巡視范圍的廣泛性。域外羈押巡視范圍基本涉及境內(nèi)所有剝奪公民自由權(quán)利的場(chǎng)所。二是巡視者資格的規(guī)范性。域外對(duì)羈押巡視者都有資格方面的基本要求，尤其強(qiáng)調(diào)羈押巡視者相對(duì)于其任免機(jī)關(guān)、被巡視機(jī)構(gòu)、羈押者的獨(dú)立性。三是巡視者履職要求的嚴(yán)格性。域外都要求羈押巡視者嚴(yán)格遵守巡視組人員組成、巡視時(shí)間、次數(shù)、頻度、報(bào)告的制作與提交等履職規(guī)范。然而，這些共性因素難以掩蓋域外羈押巡視立法與實(shí)踐的豐富樣態(tài)。首先，域外羈押巡視范圍基本涉及境內(nèi)所有剝奪公民自由權(quán)的場(chǎng)所，具備廣泛性之共性，但由于域外羈押場(chǎng)所設(shè)置不同，以及對(duì)羈押場(chǎng)所的界定不同，因而其“廣泛性”的內(nèi)涵也不盡相同。其次，域外雖然對(duì)巡視者資格有規(guī)范性的要求，但不僅資格的限定條件的種類不同，而且即使是在條件相同的情況下，內(nèi)容也不盡相同。最后，域外雖然對(duì)巡視者履職要求有嚴(yán)格性的規(guī)定，但有關(guān)履職的具體要求又存在差異。

　　二是成效與問題并存。從域外近年來的羈押巡視報(bào)告的內(nèi)容來看，域外羈押巡視實(shí)踐在發(fā)現(xiàn)并解決羈押場(chǎng)所中存在的有關(guān)羈押者基本生活保障問題、法律權(quán)利保障問題等方面都或多或少有所成效。然而，域外羈押巡視報(bào)告也都未回避其羈押巡視制度在實(shí)施中所暴露出來的種種問題，主要包括受資源有限難以及時(shí)巡視全部羈押場(chǎng)所、愿意與巡視者交流的被羈押者人數(shù)不多、任命程序存在透明度不高和包容性不強(qiáng)、向公眾和民間社會(huì)宣傳不夠以及羈押場(chǎng)所資料查閱困難等，并且也都在積極探索改進(jìn)方案。也就是說，在域外多樣化的羈押巡視制度中，既不存在完美無瑕的美玉，也不存在一無是處的稂莠，域外都還努力行進(jìn)在構(gòu)建理想羈押巡視制度的道路上。

　　三、對(duì)策建議

　　我國(guó)的羈押巡視實(shí)踐最早并非出自我國(guó)本土，而是源自受歐盟資助的中歐遏制酷刑合作項(xiàng)目的成果，從一開始就體現(xiàn)出其外生性。這就注定了在我國(guó)建設(shè)羈押巡視制度難以閉門造車。然而，國(guó)外紛繁的模式與豐富的實(shí)踐又使得我們一時(shí)難以作出選擇。這是因?yàn)?，一方面，?guó)外的羈押巡視模式都是植根于其本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境中的，究竟哪種模式適用我國(guó)的環(huán)境一時(shí)難以確定。另一方面，國(guó)外的羈押巡視模式也是積極效果與缺陷并存，也都還處于發(fā)展完善中，尚未定型。在筆者看來，未來我國(guó)羈押巡視制度的建設(shè)與其陷入選擇上的糾結(jié)，不如開放性地嘗試國(guó)外已有的羈押巡視模式，讓實(shí)踐作出取舍。

　　在思路上，可以確立以下三步走的戰(zhàn)略目標(biāo)：

　　一是近期目標(biāo)：多元化模式實(shí)踐的引入。在全國(guó)推廣介紹國(guó)外的多種羈押巡視模式實(shí)踐，設(shè)置試點(diǎn)，聘請(qǐng)國(guó)外專家指導(dǎo)、培訓(xùn)。這種實(shí)踐不要求統(tǒng)一性，不同地方可以有多種巡視模式存在，同一地方也可以建立多種羈押巡視制度。通過各地設(shè)立試點(diǎn)，觀察國(guó)外的羈押巡視模式在我國(guó)的生存發(fā)展情況。這樣做的好處是一方面可以短時(shí)間內(nèi)嘗試國(guó)外的多種羈押巡視模式，另一方面，即使效果不好，由于是試點(diǎn)，可以盡快取消也不會(huì)帶來較大的負(fù)面影響。通過多元化模式的實(shí)踐，選取收效大、發(fā)展前景好的模式逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，完成多樣化模式的實(shí)踐選擇。

　　二是中期目標(biāo)：國(guó)家預(yù)防機(jī)制體系的創(chuàng)設(shè)。根據(jù)《公約》及《任擇議定書》的要求，根據(jù)多樣化模式實(shí)踐選擇的結(jié)果，建設(shè)國(guó)家預(yù)防機(jī)制實(shí)踐為我國(guó)簽署批準(zhǔn)《任擇議定書》做準(zhǔn)備。雖然，目前簽署批準(zhǔn)《任擇議定書》的國(guó)家僅占聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的三分之一，而簽署批準(zhǔn)《任擇議定書》的國(guó)家僅占四分之一，但國(guó)家預(yù)防機(jī)制及其體系化與單一的羈押巡視制度相比具有以下優(yōu)勢(shì)：一是結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性。將國(guó)內(nèi)羈押場(chǎng)所的巡視納入國(guó)家預(yù)防機(jī)制內(nèi)，由不同的巡視機(jī)構(gòu)根據(jù)分工要求對(duì)這些羈押場(chǎng)所進(jìn)行巡視，從而形成國(guó)家預(yù)防機(jī)制體系，這樣有助于保證羈押巡視工作的全面性和整體性。二是運(yùn)作的協(xié)調(diào)性。在國(guó)家預(yù)防機(jī)制體系中通常會(huì)有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的存在，以解決各個(gè)巡視機(jī)構(gòu)間在管轄、職能等方面的沖突，以消除內(nèi)耗，增強(qiáng)協(xié)同性，提升執(zhí)行力。三是效果的綜合性。國(guó)家預(yù)防機(jī)制體系化的運(yùn)作有助于促進(jìn)不同巡視機(jī)構(gòu)之間的合作，從而使得各個(gè)巡視機(jī)構(gòu)有效發(fā)揮出單個(gè)巡視機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮出來的合力，進(jìn)而獲得單一巡視機(jī)構(gòu)單一運(yùn)作所難以發(fā)揮出來的對(duì)羈押場(chǎng)所綜合治理的效果。因而，在筆者看來，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，將我國(guó)羈押巡視制度納入體系化的國(guó)家預(yù)防機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)羈押巡視制度建設(shè)不可逾越的發(fā)展階段。

　　三是遠(yuǎn)期目標(biāo)：羈押巡視中國(guó)模式的創(chuàng)建與衍射。在近期與中期目標(biāo)形成后，我國(guó)的羈押巡視制度已經(jīng)初見輪廓，這時(shí)應(yīng)當(dāng)總結(jié)前期實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建規(guī)范性層次高、可操作性強(qiáng)的羈押巡視制度。這當(dāng)中應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本國(guó)國(guó)情，朝向以下目標(biāo)努力：一是使得已經(jīng)建立的國(guó)家預(yù)防機(jī)制體系在我國(guó)的環(huán)境中生發(fā)出具有本土特色的果實(shí)，徹底完成外來制度的本土化進(jìn)程，創(chuàng)建羈押巡視制度的中國(guó)模式;二是繼續(xù)加強(qiáng)與其他國(guó)家羈押巡視制度的動(dòng)態(tài)交流，互通有無，為制度輸出從而回饋其他國(guó)家有關(guān)制度的建設(shè)做好準(zhǔn)備;三是提煉羈押巡視制度中國(guó)模式在理論與文化方面超越國(guó)界屬性的精華，為世界羈押巡視制度理論與實(shí)踐的發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。