流浪未成年人社會(huì)保障制度研究

長(zhǎng)江大學(xué)法學(xué)院 徐前權(quán)

　　一、未成年人保護(hù)工作存在的主要問題

　　在以往未成年人保護(hù)實(shí)踐中，往往把未成年人保護(hù)的關(guān)注焦點(diǎn)放在學(xué)校保護(hù)和司法保護(hù)方面，強(qiáng)調(diào)未成年人的受教育權(quán)和學(xué)校責(zé)任，以及涉及未成年人犯罪案件的特別司法程序，強(qiáng)調(diào)法律上的強(qiáng)制保護(hù)，缺乏服務(wù)性的保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》，雖然規(guī)定了未成年人社會(huì)保護(hù)，但是，在實(shí)施中，常常出現(xiàn)家家都應(yīng)管，家家都不管的尷尬局面。我國(guó)尚未建立以監(jiān)護(hù)干預(yù)為核心的未成年人社會(huì)保護(hù)制度，面臨生存困難、監(jiān)護(hù)困境和成長(zhǎng)障礙的未成年人，現(xiàn)有法律制度不能提供有效的保護(hù)。另一方面，我國(guó)對(duì)未成年人社會(huì)保護(hù)的起點(diǎn)，來源于對(duì)流浪未成年人的救助保護(hù)，而救助管理制度的設(shè)計(jì)，以流浪乞討人員為對(duì)象，以機(jī)構(gòu)內(nèi)救助工作為中心，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

　　二、課題組在試點(diǎn)工作中的探索

　　民政部決定2013年5月開始開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持未成年人權(quán)益保護(hù)優(yōu)先，加強(qiáng)理論創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新。課題組參與了試點(diǎn)城市申請(qǐng)工作，并以荊州市未成年人社會(huì)保護(hù)中心為實(shí)踐基地，全程參與了試點(diǎn)工作，在以下方面作了一些探索。

　　機(jī)構(gòu)內(nèi)。從單純的食宿救助職能拓展到文化教育、職業(yè)教育、心理輔導(dǎo)、法律援助、醫(yī)療救助。

　　機(jī)構(gòu)外。加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)和監(jiān)督，保護(hù)受傷害未成年人，開展困境未成年人救助幫扶，建立受傷害未成年人發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和響應(yīng)機(jī)制，建立在讀未成年人輟學(xué)、失學(xué)、逃學(xué)信息通報(bào)制度，構(gòu)建未成年人的社區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。因監(jiān)護(hù)人服刑、重病、遺棄等原因?qū)嶋H無人監(jiān)護(hù)的未成年人，因監(jiān)護(hù)人經(jīng)常性忽視、家庭暴力等得不到適當(dāng)監(jiān)護(hù)的未成年人，因家庭貧困面臨輟學(xué)和失去基本生活保障的未成年人，有流浪經(jīng)歷的未成年人，以及其他因被拐賣、非法雇傭等陷入困境的5類未成年人，被納入試點(diǎn)保護(hù)的對(duì)象。對(duì)流浪乞討、失學(xué)輟學(xué)、留守流動(dòng)、監(jiān)護(hù)缺失等各類困境未成年人及其家庭進(jìn)行排查摸底，對(duì)困境未成年人進(jìn)行臺(tái)賬式管理，為困境未成年人建立個(gè)案，并制定有針對(duì)性的幫扶計(jì)劃;在排查基礎(chǔ)上，街道、村(居)委會(huì)須聯(lián)合受委托的專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，對(duì)困境未成年人家庭建立隨訪制度，并對(duì)其開展監(jiān)護(hù)情況與需求評(píng)估，進(jìn)行監(jiān)督;對(duì)于監(jiān)護(hù)失當(dāng)家庭，則將進(jìn)行監(jiān)護(hù)干預(yù)和監(jiān)護(hù)能力評(píng)估，為監(jiān)護(hù)人提供家庭教育指導(dǎo);對(duì)監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、侵害未成年人權(quán)益的，在進(jìn)行勸誡、制止，經(jīng)教育不改的，村(居)委會(huì)可支持未成年人申請(qǐng)法律援助，向法院起訴撤銷其監(jiān)護(hù)權(quán)，依法另行指定監(jiān)護(hù)人;其間，未成年人將由未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)護(hù)，被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法繼續(xù)負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)費(fèi)用。依托社區(qū)服務(wù)中心、“社區(qū)青年匯”等區(qū)域性機(jī)構(gòu)和組織，確定有青少年工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員負(fù)責(zé)未成年人社會(huì)保護(hù)事務(wù)，通過專業(yè)的人和機(jī)構(gòu)來為兒童提供服務(wù)，開展兒童保護(hù)，為困境兒童提供個(gè)性化、多元化、專業(yè)化的服務(wù)，如為未成年人及其家庭提供政策咨詢、臨時(shí)照料、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、幫扶轉(zhuǎn)介等服務(wù)。促進(jìn)學(xué)齡期間、適宜入學(xué)的戶籍和非戶籍流浪未成年人回歸校園。對(duì)不屬于學(xué)齡期或身心狀況不宜入學(xué)的未成年人，開展形式多樣、有針對(duì)性的替代教育，對(duì)16周歲以上、有務(wù)工需求的未成年人則將進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。

　　三、未成年人社會(huì)保護(hù)立法完善

　　(一)立法框架的設(shè)計(jì)

　　《未成年保護(hù)法》規(guī)定了未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)的臨時(shí)監(jiān)護(hù)職能，但是《救助管理辦法》沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。如果作出相應(yīng)的規(guī)定，諸如疑似精神病人、弱智、癡呆和流浪孕婦、流浪未成年人交通事故索賠等問題，均可得到相應(yīng)解決。所以，應(yīng)盡快完善未成年人社會(huì)保護(hù)立法，將機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管辦分離、經(jīng)費(fèi)保障、部門配合、人員編制、社會(huì)參與、安置基地等問題進(jìn)行明確規(guī)定。另外，關(guān)于民政部門在履行社會(huì)保護(hù)管理職能時(shí)的牽頭作用表現(xiàn)的方面也應(yīng)有明確的規(guī)定，建立一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，明確賦予社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)臨時(shí)監(jiān)護(hù)人地位。可以考慮同時(shí)修改《未成年保護(hù)法》和《救助管理辦法》，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)ⅰ毒戎芾磙k法》升格為《救助管理法》，并保持《未成年保護(hù)法》和《救助管理法》的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　(二)具體內(nèi)容的規(guī)定

　　1、機(jī)構(gòu)性質(zhì)

　　目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)沒有對(duì)救助管理機(jī)構(gòu)(未成年人社會(huì)保護(hù)中心)的性質(zhì)作明確規(guī)定，實(shí)際工作中一般理解為事業(yè)單位。從實(shí)際的救助保護(hù)管理工作來看，保護(hù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著救助服務(wù)職能和一定的行政管理職能。由于現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確賦予機(jī)構(gòu)行政管理職能，在很大程度上限制了機(jī)構(gòu)工作的順利進(jìn)行。如果法律法規(guī)賦予機(jī)構(gòu)管理職能的話，又將帶來新的問題：管理職能與救助服務(wù)職能的如何分離，又如何監(jiān)督。救助保護(hù)中管理和服務(wù)的職能未明確定性，這導(dǎo)致了服務(wù)和管理的分工不明確，辦事效率低下等一系列問題。要明確賦予機(jī)構(gòu)的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人地位。

　　2、機(jī)構(gòu)分設(shè)

　　目前國(guó)內(nèi)地級(jí)以上城市均設(shè)立了未成年人救助保護(hù)中心，部分縣級(jí)地區(qū)也成立了流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，絕大部分與救助管理站實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的模式。根據(jù)《流浪未成年人救助保護(hù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，轄區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量在35萬以下的城市原則上不單設(shè)流浪未成年人救助保護(hù)中心，若確有需要，可與救助管理站合并建設(shè)。合并設(shè)立的好處主要表現(xiàn)為資源共享、節(jié)約資金，但不能很好的針對(duì)流浪未成年人的身心狀況、特殊需求等方面開展救助保護(hù)工作，極容易受到成年流浪人員惡習(xí)的不良影響，從而制約了對(duì)流浪未成年人救助保護(hù)的效果。探索機(jī)構(gòu)分設(shè)的問題，并通過法律予以明確。

　　3、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)

　　按照民政部試點(diǎn)工作文件的要求，高度重視未成年人社會(huì)保護(hù)工作，進(jìn)一步健全完善社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，不斷提高社會(huì)保護(hù)工作水平。要通過立法規(guī)定，加強(qiáng)未成年人監(jiān)控體系建設(shè)，通過建立“未成年人信息庫”，動(dòng)態(tài)掌握未成年人的家庭基本情況、流浪的原因和時(shí)間、救助保護(hù)的次數(shù)、安置渠道等信息，以著力解決送返難問題，嚴(yán)厲打擊教唆、脅迫流浪未成年人參與犯罪及操縱未成年人乞討等違法行為。同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)及民間組織的作用，實(shí)行家庭、社區(qū)、學(xué)校和未保中心聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會(huì)參與的未成年人社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)?？梢砸?guī)定政府有關(guān)部門建立未成年人社會(huì)保護(hù)的聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開會(huì)議，明確各相關(guān)部門對(duì)未成年人保護(hù)的責(zé)任，形成密切配合機(jī)制。此外，在各地方救助機(jī)構(gòu)之間也要建立全國(guó)性的信息互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)、有效的信息溝通、工作協(xié)調(diào)和經(jīng)驗(yàn)交流。通過法律，明確規(guī)定各部門的職能和責(zé)任。

　　4、保障制度

　　通過立法，規(guī)定財(cái)政部門要將未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，保證及時(shí)足額撥付，對(duì)未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)所需的必要資金，同級(jí)財(cái)政部門要給予支持。要合理確定救助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障未成年人的生活、教育、安置等工作的順利開展，具體標(biāo)準(zhǔn)由各省轄市財(cái)政、民政部門確定，報(bào)省財(cái)政、民政部門備案。要幫助未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)建立健全財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)未成年人社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算，提高資金的使用效率。從制度上解決經(jīng)費(fèi)保障、編制不足的問題。

　　4、隊(duì)伍建設(shè)

　　為“中心”配備專職教師，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)內(nèi)未成年人的德智體教育、心理矯治、社會(huì)工作、法律等工作。要切實(shí)為其解決諸如職稱、崗位津貼等待遇問題。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有職工隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)各類人員實(shí)施資格準(zhǔn)入。

　　5、社工介入

　　社工介入也需要立法明確。在保護(hù)未成年人領(lǐng)域開展職業(yè)社會(huì)工作，或者將社會(huì)工作制度引入該領(lǐng)域是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)今我國(guó)救助保護(hù)未成年人工作的要求。而且，許多國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)正是社會(huì)工作的有效性的顯示。

　　6、早期干預(yù)

　　立法中應(yīng)該對(duì)早期干預(yù)予以規(guī)定。在進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，設(shè)立未成年人家庭津貼和現(xiàn)金援助制度，預(yù)防流浪。有針對(duì)性地開展宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)流浪未成年人的救助保護(hù)意識(shí)。

　　7、監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移

　　2014年12月18日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，該意見規(guī)定了監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移訴訟制度，但是，沒有就人民法院可以判決撤銷其監(jiān)護(hù)人資格情形的認(rèn)定作出具體規(guī)定，沒有涉及監(jiān)護(hù)能力評(píng)估評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件、法律地位和評(píng)估報(bào)告的證據(jù)效力。應(yīng)該予以完善。

　　8、安置方式

　　根據(jù)救助對(duì)象的實(shí)際，規(guī)定多種安置路徑方案?；蛩突兀蛴烧泄B(yǎng)，或辦理戶口、完成義務(wù)教育，或進(jìn)行技能培訓(xùn)。這些事項(xiàng)都需要法律明確規(guī)定。

　　9、社會(huì)參與

　　著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以增強(qiáng)民間組織服務(wù)社會(huì)功能為著力點(diǎn)，加強(qiáng)形成管理規(guī)范、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的民間組織發(fā)展格局。這是社會(huì)管理方式改革的發(fā)展趨勢(shì)，理所當(dāng)然的應(yīng)該用法律的形式予以明確。同時(shí)，還要規(guī)定相應(yīng)的宣傳工作，以加快形成全社會(huì)共同關(guān)注未成年人社會(huì)保護(hù)工作的氛圍。

　　10、社區(qū)作用

　　社區(qū)在對(duì)未成年人社會(huì)保護(hù)中，城鄉(xiāng)社區(qū)(居民委員會(huì)、村民委員會(huì)) 可發(fā)揮重要作用，如預(yù)防方面，排查特殊家庭，建立檔案;進(jìn)行早期干預(yù);做好回訪工作，防止“二次流浪”。