流浪未成年人社會保障制度研究

長江大學法學院 徐前權(quán)

　　一、未成年人保護工作存在的主要問題

　　在以往未成年人保護實踐中，往往把未成年人保護的關(guān)注焦點放在學校保護和司法保護方面，強調(diào)未成年人的受教育權(quán)和學校責任，以及涉及未成年人犯罪案件的特別司法程序，強調(diào)法律上的強制保護，缺乏服務性的保護。《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》，雖然規(guī)定了未成年人社會保護，但是，在實施中，常常出現(xiàn)家家都應管，家家都不管的尷尬局面。我國尚未建立以監(jiān)護干預為核心的未成年人社會保護制度，面臨生存困難、監(jiān)護困境和成長障礙的未成年人，現(xiàn)有法律制度不能提供有效的保護。另一方面，我國對未成年人社會保護的起點，來源于對流浪未成年人的救助保護，而救助管理制度的設計，以流浪乞討人員為對象，以機構(gòu)內(nèi)救助工作為中心，已經(jīng)遠遠不能適應形勢發(fā)展的需要。

　　二、課題組在試點工作中的探索

　　民政部決定2013年5月開始開展未成年人社會保護試點工作，強調(diào)堅持未成年人權(quán)益保護優(yōu)先，加強理論創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新。課題組參與了試點城市申請工作，并以荊州市未成年人社會保護中心為實踐基地，全程參與了試點工作，在以下方面作了一些探索。

　　機構(gòu)內(nèi)。從單純的食宿救助職能拓展到文化教育、職業(yè)教育、心理輔導、法律援助、醫(yī)療救助。

　　機構(gòu)外。加強家庭監(jiān)護服務和監(jiān)督，保護受傷害未成年人，開展困境未成年人救助幫扶，建立受傷害未成年人發(fā)現(xiàn)、報告和響應機制，建立在讀未成年人輟學、失學、逃學信息通報制度，構(gòu)建未成年人的社區(qū)保護網(wǎng)絡。因監(jiān)護人服刑、重病、遺棄等原因?qū)嶋H無人監(jiān)護的未成年人，因監(jiān)護人經(jīng)常性忽視、家庭暴力等得不到適當監(jiān)護的未成年人，因家庭貧困面臨輟學和失去基本生活保障的未成年人，有流浪經(jīng)歷的未成年人，以及其他因被拐賣、非法雇傭等陷入困境的5類未成年人，被納入試點保護的對象。對流浪乞討、失學輟學、留守流動、監(jiān)護缺失等各類困境未成年人及其家庭進行排查摸底，對困境未成年人進行臺賬式管理，為困境未成年人建立個案，并制定有針對性的幫扶計劃;在排查基礎(chǔ)上，街道、村(居)委會須聯(lián)合受委托的專業(yè)社會工作機構(gòu)，對困境未成年人家庭建立隨訪制度，并對其開展監(jiān)護情況與需求評估，進行監(jiān)督;對于監(jiān)護失當家庭，則將進行監(jiān)護干預和監(jiān)護能力評估，為監(jiān)護人提供家庭教育指導;對監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責、侵害未成年人權(quán)益的，在進行勸誡、制止，經(jīng)教育不改的，村(居)委會可支持未成年人申請法律援助，向法院起訴撤銷其監(jiān)護權(quán)，依法另行指定監(jiān)護人;其間，未成年人將由未成年人救助保護機構(gòu)進行臨時監(jiān)護，被撤銷監(jiān)護權(quán)的監(jiān)護人應當依法繼續(xù)負擔撫養(yǎng)費用。依托社區(qū)服務中心、“社區(qū)青年匯”等區(qū)域性機構(gòu)和組織，確定有青少年工作經(jīng)驗的工作人員負責未成年人社會保護事務，通過專業(yè)的人和機構(gòu)來為兒童提供服務，開展兒童保護，為困境兒童提供個性化、多元化、專業(yè)化的服務，如為未成年人及其家庭提供政策咨詢、臨時照料、監(jiān)護指導、幫扶轉(zhuǎn)介等服務。促進學齡期間、適宜入學的戶籍和非戶籍流浪未成年人回歸校園。對不屬于學齡期或身心狀況不宜入學的未成年人，開展形式多樣、有針對性的替代教育，對16周歲以上、有務工需求的未成年人則將進行職業(yè)技能培訓。

　　三、未成年人社會保護立法完善

　　(一)立法框架的設計

　　《未成年保護法》規(guī)定了未成年人社會保護機構(gòu)的臨時監(jiān)護職能，但是《救助管理辦法》沒有作出相應的規(guī)定。如果作出相應的規(guī)定，諸如疑似精神病人、弱智、癡呆和流浪孕婦、流浪未成年人交通事故索賠等問題，均可得到相應解決。所以，應盡快完善未成年人社會保護立法，將機構(gòu)性質(zhì)、管辦分離、經(jīng)費保障、部門配合、人員編制、社會參與、安置基地等問題進行明確規(guī)定。另外，關(guān)于民政部門在履行社會保護管理職能時的牽頭作用表現(xiàn)的方面也應有明確的規(guī)定，建立一個統(tǒng)籌協(xié)作機制。同時，明確賦予社會保護機構(gòu)臨時監(jiān)護人地位?？梢钥紤]同時修改《未成年保護法》和《救助管理辦法》，在適當?shù)臅r候?qū)ⅰ毒戎芾磙k法》升格為《救助管理法》，并保持《未成年保護法》和《救助管理法》的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　(二)具體內(nèi)容的規(guī)定

　　1、機構(gòu)性質(zhì)

　　目前，我國相關(guān)法律法規(guī)沒有對救助管理機構(gòu)(未成年人社會保護中心)的性質(zhì)作明確規(guī)定，實際工作中一般理解為事業(yè)單位。從實際的救助保護管理工作來看，保護機構(gòu)承擔著救助服務職能和一定的行政管理職能。由于現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確賦予機構(gòu)行政管理職能，在很大程度上限制了機構(gòu)工作的順利進行。如果法律法規(guī)賦予機構(gòu)管理職能的話，又將帶來新的問題：管理職能與救助服務職能的如何分離，又如何監(jiān)督。救助保護中管理和服務的職能未明確定性，這導致了服務和管理的分工不明確，辦事效率低下等一系列問題。要明確賦予機構(gòu)的臨時監(jiān)護人地位。

　　2、機構(gòu)分設

　　目前國內(nèi)地級以上城市均設立了未成年人救助保護中心，部分縣級地區(qū)也成立了流浪未成年人救助保護機構(gòu)，絕大部分與救助管理站實行“一套班子、兩塊牌子”的模式。根據(jù)《流浪未成年人救助保護中心建設標準》，轄區(qū)流動人口數(shù)量在35萬以下的城市原則上不單設流浪未成年人救助保護中心，若確有需要，可與救助管理站合并建設。合并設立的好處主要表現(xiàn)為資源共享、節(jié)約資金，但不能很好的針對流浪未成年人的身心狀況、特殊需求等方面開展救助保護工作，極容易受到成年流浪人員惡習的不良影響，從而制約了對流浪未成年人救助保護的效果。探索機構(gòu)分設的問題，并通過法律予以明確。

　　3、保護網(wǎng)絡

　　按照民政部試點工作文件的要求，高度重視未成年人社會保護工作，進一步健全完善社會保護網(wǎng)絡，不斷提高社會保護工作水平。要通過立法規(guī)定，加強未成年人監(jiān)控體系建設，通過建立“未成年人信息庫”，動態(tài)掌握未成年人的家庭基本情況、流浪的原因和時間、救助保護的次數(shù)、安置渠道等信息，以著力解決送返難問題，嚴厲打擊教唆、脅迫流浪未成年人參與犯罪及操縱未成年人乞討等違法行為。同時，發(fā)揮社會及民間組織的作用，實行家庭、社區(qū)、學校和未保中心聯(lián)動，進一步完善政府主導、民政主管、部門配合、社會參與的未成年人社會保護網(wǎng)絡?？梢砸?guī)定政府有關(guān)部門建立未成年人社會保護的聯(lián)席會議制度，定期召開會議，明確各相關(guān)部門對未成年人保護的責任，形成密切配合機制。此外，在各地方救助機構(gòu)之間也要建立全國性的信息互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)及時、有效的信息溝通、工作協(xié)調(diào)和經(jīng)驗交流。通過法律，明確規(guī)定各部門的職能和責任。

　　4、保障制度

　　通過立法，規(guī)定財政部門要將未成年人救助保護機構(gòu)經(jīng)費納入財政預算，保證及時足額撥付，對未成年人社會保護機構(gòu)所需的必要資金，同級財政部門要給予支持。要合理確定救助標準，切實保障未成年人的生活、教育、安置等工作的順利開展，具體標準由各省轄市財政、民政部門確定，報省財政、民政部門備案。要幫助未成年人社會保護機構(gòu)建立健全財務管理制度，對未成年人社會保護機構(gòu)經(jīng)費和專項經(jīng)費要單獨建賬，單獨核算，提高資金的使用效率。從制度上解決經(jīng)費保障、編制不足的問題。

　　4、隊伍建設

　　為“中心”配備專職教師，負責機構(gòu)內(nèi)未成年人的德智體教育、心理矯治、社會工作、法律等工作。要切實為其解決諸如職稱、崗位津貼等待遇問題。加強對現(xiàn)有職工隊伍的專業(yè)培訓，對各類人員實施資格準入。

　　5、社工介入

　　社工介入也需要立法明確。在保護未成年人領(lǐng)域開展職業(yè)社會工作，或者將社會工作制度引入該領(lǐng)域是國際經(jīng)驗，也是當今我國救助保護未成年人工作的要求。而且，許多國內(nèi)機構(gòu)的成功經(jīng)驗正是社會工作的有效性的顯示。

　　6、早期干預

　　立法中應該對早期干預予以規(guī)定。在進一步加強社會保障體系建設的基礎(chǔ)上，設立未成年人家庭津貼和現(xiàn)金援助制度，預防流浪。有針對性地開展宣傳教育，增強全社會對流浪未成年人的救助保護意識。

　　7、監(jiān)護轉(zhuǎn)移

　　2014年12月18日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合出臺《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，該意見規(guī)定了監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移訴訟制度，但是，沒有就人民法院可以判決撤銷其監(jiān)護人資格情形的認定作出具體規(guī)定，沒有涉及監(jiān)護能力評估評估機構(gòu)的設置條件、法律地位和評估報告的證據(jù)效力。應該予以完善。

　　8、安置方式

　　根據(jù)救助對象的實際，規(guī)定多種安置路徑方案。或送回，或由政府集中供養(yǎng)，或辦理戶口、完成義務教育，或進行技能培訓。這些事項都需要法律明確規(guī)定。

　　9、社會參與

　　著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展，以增強民間組織服務社會功能為著力點，加強形成管理規(guī)范、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的民間組織發(fā)展格局。這是社會管理方式改革的發(fā)展趨勢，理所當然的應該用法律的形式予以明確。同時，還要規(guī)定相應的宣傳工作，以加快形成全社會共同關(guān)注未成年人社會保護工作的氛圍。

　　10、社區(qū)作用

　　社區(qū)在對未成年人社會保護中，城鄉(xiāng)社區(qū)(居民委員會、村民委員會) 可發(fā)揮重要作用，如預防方面，排查特殊家庭，建立檔案;進行早期干預;做好回訪工作，防止“二次流浪”。