我國自然保護地居民權益保障的制度設計

山東師范大學 曾彩琳副教授

　　山東師范大學曾彩琳副教授主持的中國法學會部級法學研究課題階段性成果，分析了我國自然保護地居民權益受損現(xiàn)狀及受損原因，并提出了加強我國自然保護地居民權益保障的對策建議。

　　一、自然保護地居民權益受損現(xiàn)狀

　　(一)經(jīng)濟利益受損

　　自然保護地大多位于偏遠山區(qū)，居民“靠山吃山，靠水吃水”，對自然資源有著很強的依賴性。這些地區(qū)一旦被劃歸為自然保護地，居民就不能再在其中從事采藥捕獵、伐木開礦等活動，這實際上否認了居民對保護地自然資源的使用權，直接導致居民經(jīng)濟收入下降。此外，一些保護地建成并開展保護后，野生動物種群數(shù)量發(fā)展較快，現(xiàn)有保護地面積難以滿足所有野生動物對食物、活動空間的要求，野生動物如越出保護地進入社區(qū)，將給居民的農(nóng)作物、林作物等財產(chǎn)造成一定程度的破壞。

　　(二)人身安全受損

　　自然保護地受保護動物除損壞居民財產(chǎn)外，還常出入社區(qū)傷害居民人身甚至造成居民死亡，使自然保護地居民人身安全受到極大威脅。而依據(jù)《野生動物保護法》等法律，保護區(qū)內(nèi)某些動物是受保護動物，居民不能對其捕捉、獵殺，在此種情形下，如何保障居民的人身安全、如何補償居民因受動物傷害而產(chǎn)生的損害，這是立法無法回避的問題。

　　(三 )文化利益受損

　　有些保護地不僅生物多樣性資源豐富，而且蘊含著豐富的民族文化、宗教文化等文化資源，自然保護地的設立不僅會打亂當?shù)鼐用裱匾u了幾十年甚至幾百年的居住方式、生活習慣，還可能造成在此環(huán)境中形成的獨特文化的消失。

　　二、我國自然保護地居民權益受損的法律原因分析

　　我國當前立法主要強調(diào)對自然保護地的建設和管理，而在保護地居民權益保障方面仍存在較大的缺失，具體表現(xiàn)在：

　　(一)管理制度不清晰，不利于居民主張權利

　　在我國，各種不同類型的自然保護地所屬的管理部門不同，如環(huán)境保護行政主管部門負責綜合管理自然保護區(qū)，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)，主管有關的自然保護區(qū);建設主管部門負責風景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作，其他有關部門按照相關職責分工，負責風景名勝區(qū)的有關監(jiān)督管理工作。這種多級別、多部門的自然保護地管理體制在實際中容易造成相互扯皮、推諉，有利可圖時各部門爭先恐后，出現(xiàn)問題時卻無人去管。同時，我國還經(jīng)常發(fā)生自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等“你中有我，我中有你”的重復建設現(xiàn)象。同一個地域有多個頭銜，多個部門都可以介入，這又加劇了自然保護地管理機關權力的沖突。

　　(二)參與制度不健全，不利于居民表達自己的利益訴求

　　長期以來，我國自然保護地在管理上實行的是一種封閉式的管理模式，管理只是當?shù)卣拖嚓P管理部門的事，保護地居民被排斥在外，他們只是被動的接受者，必須服從來自管理者的安排，不能充分發(fā)出自己的聲音。雖然在某些法律法規(guī)中有關于自然保護地設立時要聽取各方面意見，與居民進行協(xié)商的規(guī)定，但這種協(xié)商、聽證在現(xiàn)實中往往流于形式，公眾的意見很難發(fā)揮決定性的作用。并且，這種協(xié)商或聽證也僅限于自然保護地的設立，對居民如何參與自然保護地的管理，及時表達自己的利益需求，卻未有明確規(guī)定。

　　(三)補償制度不明確，不利于受損居民受償

　　對遭受人身或財產(chǎn)損害的保護地居民的補償，現(xiàn)行法律大多只作原則性規(guī)定，難于實際操作，不利于受損居民受償。例如，《風景名勝區(qū)條例》第11條規(guī)定，“風景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財產(chǎn)的所有權人、使用權人的合法權益受法律保護。因設立風景名勝區(qū)對風景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財產(chǎn)的所有權人、使用權人造成損失的，應當依法給予補償”，但對于由誰補償、如何補償卻未作明確規(guī)定。

　　(四)利益分享制度不完備，不利于協(xié)調(diào)保護地與當?shù)鼐用耜P系

　　隨著人們對自然保護地地位和作用的逐步認可和重視，其蘊含的巨大經(jīng)濟利益也越來越受到關注。保護地能否得到有效的保護，在一定程度上取決于保護地利益相關者利益分享的公平性和合理性。保護地的利益相關者眾多，不僅包括當?shù)卣?、保護地管理機構、保護地經(jīng)營機構、社會公眾等，也包括本土居民。而長期以來，由于片面強調(diào)保護地建設和保護的重要性，保護地居民的權利沒有得到應有的重視，保護地居民承擔了不應由其承擔的保護地的建立成本，卻沒有獲得對等的利益分享，這對于保護地居民是不公平、不合理的，也易導致當?shù)鼐用駥ΡＷo地建設產(chǎn)生敵對情緒。

　　(五)救濟制度不完善，不利于救濟居民權益

　　景區(qū)居民權益受損后，一方面，可要求主管部門解決。但由于我國風景名勝區(qū)管理機構眾多，各部門從自身利益出發(fā)，往往互相推脫，這使處于弱勢的景區(qū)居民權益難以得到救濟;另一方面，景區(qū)居民也可向法院尋求司法救濟。但是，目前在景區(qū)居民與景區(qū)經(jīng)營者、管理者間的糾紛處理上，仍適用普通程序，訴訟程序繁雜、審理時限長，成本較高，這讓許多景區(qū)居民望而卻步。

　　三、我國自然保護地居民權益保障的制度設計

　　(一)理順管理制度

　　對于我國自然保護地管理機構存在的重復建設、多部門職能交叉重疊等現(xiàn)象，一方面，應根據(jù)各自的資源條件、功能對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等進行明確定位，整頓彼此重合的現(xiàn)象，避免一個區(qū)域身兼數(shù)職;另一方面，對自然保護地設立專職機構實行統(tǒng)一、垂直管理，以避免因多部門管理而出現(xiàn)條塊分割、各自為政的局面。

　　(二)明確居民參與制度

　　居民參與不應是走過場的咨詢式參與或象征性參與，而應是一種實際的、全方位的參與。不僅要吸收居民參與日常的事務性工作，更要吸收居民參與管理、決策，建立起保護地和社區(qū)共同管理的體制。在具體構建居民參與機制時可考慮：第一，在保護地管理機構中吸收一定比例的保護地居民加入;第二，吸收保護地居民參與經(jīng)營;第三，建立保護地居民利益代言機構。

　　(三)完善損失補償制度

　　1.明確補償?shù)闹黧w

　　按照“誰受益、誰補償”原則，補償主體從根本上說應是社會大眾，但社會大眾是不確定的多數(shù)人，因此需由代表大眾的國家來具體負責補償。《野生動物保護法》第14條雖規(guī)定了因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償，但是沒有明確規(guī)定是由省級、市級、縣級還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責補償?！爱?shù)卣钡慕缍ú磺澹瑢е聦嶋H操作過程中補償義務主體不明，在需要給保護地居民補償時，各級政府往往相互推諉，“依法踢皮球”。因此，為使“當?shù)卣钡难a償責任能切切實實承擔起來，就必須將補償責任落實到某一級別的政府或政府具體部門身上。

　　2.拓寬補償?shù)慕?jīng)費來源

　　對補償經(jīng)費不足問題，可以參照國際通行的做法，通過多種渠道來籌措補償經(jīng)費，不僅地方政府要投入專門的資金用于補償，國家也應專門撥款用作補償基金，同時還可廣泛吸納社會各方面的資金。

　　3.實現(xiàn)補償方式多樣化

　　價金補償應是最主要、最實用的補償方式。除此之外，也可根據(jù)不同自然保護地的特點，給予當?shù)鼐用褚詡€性化的補償，如進行技術補償，為受損地區(qū)提供技術服務，培養(yǎng)技術人才，提高受損居民的生產(chǎn)技能;進行政策補償，為受損地區(qū)居民提供低息貸款或稅金優(yōu)惠;為居民提供就業(yè)機會，擴大其收入來源等。

　　(四)健全利益分享制度

　　1.確立自然保護地居民利益分享的基本原則

　　這是保護地居民參與利益分享的重要依據(jù)。在保護地居民參與利益分享的過程中，必須堅持公平、合理的總原則。在處理具體問題時，還可根據(jù)實際情況適用平衡兼顧原則、投入與收益對等原則、溝通協(xié)商原則等。

　　2.確認自然保護地居民利益分享的主體地位

　　這是保護地居民參與利益分享的前提。要切實保障自然保護地居民利益，首先應從制度上承認保護地居民對保護地各種經(jīng)濟利益的分享權，并且認可他們在利益分享上享有一定程度的優(yōu)先權。

　　3.明確自然保護地居民可分享的經(jīng)濟利益范圍

　　這是保護地居民參與利益分享的條件。一個合理的利益分享機制必須明確保護地內(nèi)包括哪些經(jīng)濟效益，其中哪些又是可以為相關利益主體所共同分享的。

　　4.確定自然保護地居民參與利益分享的方式

　　這是保護地居民參與利益分享的根本途徑和保障。保護地居民參與利益分享的方式可以靈活多樣，如允許居民在不損害保護地內(nèi)生態(tài)資源的前提下繼續(xù)使用當?shù)啬承┳匀毁Y源、將一部分保護地門票收入分配給當?shù)鼐用窕蛘哂脕磉M行社區(qū)公益性建設、利用自然保護地的優(yōu)勢發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)以增加居民經(jīng)濟來源等。

　　(五)完善權利救濟制度

　　首先，完善行政救濟制度。由于保護地居民所面臨的侵權者往往是處于強勢地位的政府部門及其意志代表的保護地管理機構，按照通常的“須經(jīng)行政復議或行政訴訟”的維權程序，程序復雜且成本昂貴，很難實現(xiàn)保護地居民的維權，因此還應考慮設計一套快捷高效、成本低廉的保護地糾紛解決機制，使受損害的居民權利得到恢復，利益得到補救;其次，簡化司法救濟程序。通過縮短審限、降低案件受理費、減少舉證責任等方式，提高保護地居民尋求司法救濟的積極性。