環(huán)境民事公益訴訟之多元原告主體間的順位制度探究

山東科技大學(xué) 秘明杰

　　【要報(bào)要點(diǎn)】中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟法律條款的出現(xiàn)，為環(huán)境公共利益的維護(hù)提供了強(qiáng)有力的制度支持。然而，《民事訴訟法》與《環(huán)境保護(hù)法》中缺乏對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和環(huán)保組織等多種類型環(huán)境公益代表主體之間的相互關(guān)系的規(guī)定，難以確定具體個(gè)案中原告主體資格的順序和位次。這極易導(dǎo)致環(huán)境公共利益無(wú)人起訴，或者爭(zhēng)相訴訟兩種不利局面的出現(xiàn)。

　　山東科技大學(xué)秘明杰的研究成果認(rèn)為，中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟能否取得成效的關(guān)鍵，在于多元公益原告主體間關(guān)系的恰當(dāng)定位，而且應(yīng)當(dāng)以制度規(guī)范的形式對(duì)其資格取得、出任程序、順序位次、相互關(guān)系等做出具體明確規(guī)定。

　　一、中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格多元化規(guī)定的法制現(xiàn)狀

　　從中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的立法現(xiàn)狀來(lái)看，目前現(xiàn)有的條文既包括現(xiàn)《民事訴訟法》第55條，有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格的概括規(guī)定，即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以對(duì)污染環(huán)境這一損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟;也包括《環(huán)境保護(hù)法》第58條，有關(guān)環(huán)保社會(huì)組織公益訴訟原告主體資格的具體規(guī)定，即“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的社會(huì)組織。此外，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》是可以援引用于提起環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的諸多規(guī)范性法律文件。

　　依常理判斷，在中國(guó)環(huán)境狀況日益惡化的今天，與環(huán)境民事公益訴訟原告資格有關(guān)的規(guī)范性法律條文越是明確，那么，與之相關(guān)的案件數(shù)量也就越多、質(zhì)量也就越高。然而，法律實(shí)踐卻曾在事實(shí)上證明并非如此。以2013年中國(guó)首個(gè)環(huán)境民事公益訴訟法律條款的出臺(tái)為例，該條款實(shí)施之后的一年之內(nèi)，竟未能有一件環(huán)境公益訴訟案件獲得立案。這樣的司法實(shí)踐非但未能推動(dòng)相關(guān)案件數(shù)量和質(zhì)量的提升，反而致使環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐呈現(xiàn)出倒退的跡象。究其根源，在于環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社會(huì)組織等原告主體資格規(guī)定的籠統(tǒng)性和多元性。即便是在2015年的《環(huán)境保護(hù)法》與最高院的司法解釋實(shí)施之后，多元環(huán)保公益訴訟原告主體間的順序和位次規(guī)定，依然處于缺失的狀態(tài)，這不利于復(fù)雜多樣環(huán)境公益訴訟案件的解決。

　　二、中國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的立法與現(xiàn)實(shí)困境

　　從中國(guó)既有的司法實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境民事公益訴訟條款施行之前，包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)、環(huán)保社會(huì)組織在內(nèi)的多元化原告提起的環(huán)境民事公益訴訟案件在全國(guó)各地不乏其例。雖然它們都扮演著環(huán)境民事公益訴訟原告的主體角色，但是其各自出任原告資格的機(jī)理、程序、訴求、法律依據(jù)、結(jié)果歸屬等卻各不相同。這正是環(huán)境公益訴訟條款施行之后，鮮有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”提起環(huán)境民事公益訴訟的原因，也是相關(guān)法院對(duì)“有關(guān)社會(huì)組織”公益訴訟案件拒絕立案的關(guān)鍵。

　　從橫向而言，環(huán)境公益訴訟條款實(shí)施前后的環(huán)境公益訴訟案件中，環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織是提起環(huán)境民事公益訴訟的三類主體。然而，對(duì)于同一個(gè)環(huán)境公益訴訟案件，上述三類主體同是作為公益訴訟原告時(shí)的角色和地位，中國(guó)的法律規(guī)范至今未給出確定性的規(guī)定。從縱向而言，某種類型的環(huán)境民事公益訴訟原告內(nèi)部也存在多元化的情形，例如，對(duì)于同一起環(huán)境污染案件，符合起訴條件的環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友、綠家園等中央和地方環(huán)保組織可能存在多地、多家充當(dāng)原告的情形。對(duì)此，究竟應(yīng)由何地的、哪家的環(huán)保組織向哪里的人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，法律規(guī)范也未置可否。

　　此等立法現(xiàn)狀之下，一旦出現(xiàn)多元化的環(huán)境公益訴訟原告主體在同一時(shí)間向同一法院(或不同地區(qū)的法院)提起民事公益訴訟，作為案件受理者的法院將借助何種制度、依據(jù)何種程序、確定由誰(shuí)來(lái)出任環(huán)境公益的代表主體，則成為困擾法官乃至社會(huì)的難題。然而，環(huán)境公共利益的維護(hù)卻不應(yīng)因此而被拖延，甚至是置之不理。

　　從環(huán)境法治的司法實(shí)踐與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，環(huán)境公益訴訟原告主體資格的順序和位次應(yīng)當(dāng)做如下安排：環(huán)保社會(huì)組織是提起環(huán)境民事公益訴訟的主要力量或者生力軍;環(huán)保機(jī)關(guān)作為民事原告提起環(huán)境公益訴訟是中國(guó)當(dāng)今的臨時(shí)舉措，是環(huán)保社會(huì)組織欠發(fā)達(dá)時(shí)期的現(xiàn)實(shí)選擇，長(zhǎng)久來(lái)看，環(huán)保機(jī)關(guān)的民事公益訴訟原告地位終將被環(huán)保社會(huì)組織所取代;檢察機(jī)關(guān)則是環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格得以確定的主導(dǎo)力量，當(dāng)然，在環(huán)保社會(huì)組織和環(huán)保機(jī)關(guān)這兩類原告主體缺位時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以依法定程序作為原告直接提起環(huán)境民事公益訴訟。

　　三、中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的出任程序

　　在多元環(huán)境民事公益訴訟原告主體并存的現(xiàn)實(shí)格局中，中國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟制度中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)具體個(gè)案公益原告主體資格的出任程序，賦予檢察機(jī)關(guān)以原告主體資格審查權(quán)，確立環(huán)保社會(huì)組織的原告主體地位，設(shè)定環(huán)保行政機(jī)關(guān)民事公益原告的補(bǔ)充地位，明確檢察機(jī)關(guān)民事公益原告的候補(bǔ)地位。此等制度設(shè)計(jì)，在具有可操作性、規(guī)范性、適用性的立法解釋或司法解釋缺失的當(dāng)下，有利于消解多元公益原告在環(huán)境民事公益訴訟方面爭(zhēng)相訴訟或者無(wú)人訴訟的尷尬局面。就提起環(huán)境民事公益訴訟的主體而言，應(yīng)當(dāng)從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面，確定“法律規(guī)定機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”的具體范疇，并就其提起環(huán)境民事公益訴訟的順序位次做出規(guī)定，深入闡述此種程序設(shè)計(jì)的運(yùn)行機(jī)制和理論依據(jù)。

　　具體而言，在多元環(huán)境民事公益訴訟原告中，環(huán)保社會(huì)組織處于主體地位，是提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍，而其召集、設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、管理模式等，則影響到其出任原告資格的成效;環(huán)保機(jī)關(guān)處于補(bǔ)充地位，是現(xiàn)階段中國(guó)環(huán)保社會(huì)組織不健全、環(huán)境民事公益訴訟剛起步的過(guò)渡性舉措，然而就其本身職能權(quán)限而言，它是環(huán)境資源的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，對(duì)于污染、破壞環(huán)境的違法行為，完全應(yīng)該給予相應(yīng)的行政處罰，而不是借助司法渠道進(jìn)行民事救濟(jì);檢察機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，一旦遇到環(huán)境民事公益訴訟個(gè)案中原告之間爭(zhēng)相出任原告或者互相推諉無(wú)人出任原告之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)法定程序確定環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，如果確實(shí)無(wú)人就環(huán)境污染或生態(tài)破壞提起民事公益訴訟，那么檢察機(jī)關(guān)也可經(jīng)由一定的公開、公信、公示程序出任民事公益訴訟的原告。

　　圍繞環(huán)境民事公益訴訟原告資格這一焦點(diǎn)問(wèn)題，中國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟制度的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公益訴訟原告主體類型差異分三種進(jìn)路展開立法，即對(duì)可能出任環(huán)境公益代表主體的檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織三類主體，出任環(huán)境民事公益訴訟原告時(shí)的合理性、必要性、可行性在深入細(xì)致論證進(jìn)行了的論證分析。例如，上述三類主體出任環(huán)境民事公益訴訟原告資格的優(yōu)先性、順位性、合目的性方面，中國(guó)應(yīng)該在各個(gè)層級(jí)的法律規(guī)范上設(shè)立專門、明確、可行的條文依據(jù)。以便多種類型的環(huán)保公益訴訟原告主體在面對(duì)同一起環(huán)境污染或破壞案件時(shí)，能夠理直氣壯地作為環(huán)境民事公益訴訟的原告提起訴訟，無(wú)論這一原告是哪一個(gè)具體的環(huán)保社會(huì)組織、環(huán)保機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)。

　　在中國(guó)環(huán)境公益訴訟條款相對(duì)匱乏的今天，針對(duì)多元化的環(huán)境民事公益訴訟原告主體之間的復(fù)雜關(guān)系，只有在頂層制度設(shè)計(jì)中初步形成較為宏觀和全面的立法思路，繼而才能從各個(gè)具體的層面建立科學(xué)有序的程序規(guī)則，也才能得以使環(huán)境民事公共利益的維護(hù)得以貫徹落實(shí)。在當(dāng)前中國(guó)，與環(huán)境民事公益訴訟原告有關(guān)的制度規(guī)范，正處于不斷的探索過(guò)程中，僅僅只有《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》兩部法律條文。而環(huán)境公益代表主體的多元化是其典型特征，為此，進(jìn)一步明確和細(xì)化與之有關(guān)的條文規(guī)定，是中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的必然之路。

　　中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度應(yīng)在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究確定環(huán)境公益訴訟原告主體資格的確定依據(jù)，以確保環(huán)境公共利益代表的恰當(dāng)性，以及作為原告訴諸司法渠道維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的正當(dāng)性、程序性與合法性。環(huán)境民事公益訴訟融民事、公益、環(huán)境三要素于一體，中國(guó)的立法趨勢(shì)和司法實(shí)踐來(lái)看，其原告主體資格類型多樣，宜將環(huán)境民事公益訴訟的原告限定在檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織三類主體范圍內(nèi)。并且，應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性法律文件的形式，對(duì)上述三類主體提起訴訟時(shí)的資格取得、出任程序、順序位次、相互關(guān)系等做出明確規(guī)定，以確保環(huán)境公益訴訟具體個(gè)案的提起和審理。為此，中國(guó)有必要從理論與實(shí)踐、法理與制度兩個(gè)層面，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格的各種類型進(jìn)行探究，以促進(jìn)其良性發(fā)展。