《應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)內(nèi)法律機(jī)制研究》成果要報(bào)

西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院 廖建凱

　　一、氣候變化問題的本質(zhì)、原因與應(yīng)對(duì)路徑

　　明確氣候變化問題的本質(zhì)、原因與應(yīng)對(duì)路徑，可以為應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制的構(gòu)建指明方向。

　　1.氣候變化問題的本質(zhì)和原因

　　氣候變化是指由人類活動(dòng)直接或間接地改變?nèi)虼髿獬煞侄l(fā)的大氣冷、暖、干、濕等特征相對(duì)于某一時(shí)期的持續(xù)性變化。人類活動(dòng)向大氣中排放過量的溫室氣體是導(dǎo)致當(dāng)前氣候變化的主要原因，而大氣中溫室氣體的增加主要是由于人類大規(guī)模的使用化石燃料；人類對(duì)土地用途的改變也可以在一定程度上影響氣候變化。氣溫升高、冰川融化、海平面上升和極端氣象事件頻發(fā)是氣候變化的基本表現(xiàn)，這些變化給生態(tài)系統(tǒng)和人類社會(huì)帶來了現(xiàn)實(shí)的和不可預(yù)測(cè)的不利影響。為了避免氣候的進(jìn)一步變化，人類必須減少溫室氣體排放、降低大氣中溫室氣體的濃度;面對(duì)已經(jīng)和可能發(fā)生的氣候變化及其影響，人類必須提高適應(yīng)氣候變化的能力。

　　2.應(yīng)對(duì)氣候變化的基本路徑

　　減少溫室氣體排放源和增加溫室氣體吸收匯，以減緩氣候變化;提高生態(tài)系統(tǒng)和人類社會(huì)適應(yīng)氣候變化的能力，以適應(yīng)氣候變化，是人類應(yīng)對(duì)氣候變化的兩條基本路徑。盡管減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化，在責(zé)任主體、問題指向、具體措施、目標(biāo)效果等方面存在著差異，二者不能相互替代；但減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化，在“減損”上目標(biāo)一致、在很多領(lǐng)域相互促進(jìn)，可以統(tǒng)合在可持續(xù)發(fā)展框架之下。

　　二、應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)內(nèi)外壓力及相關(guān)立法現(xiàn)狀

　　應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)內(nèi)外壓力及相關(guān)立法現(xiàn)狀，為構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制提供了必要性前提。

　　1.我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)生壓力

　　氣溫升高、冰川融化、海面上升、降水改變和極端氣象事件頻發(fā)等氣候變化現(xiàn)象已經(jīng)在我國(guó)顯現(xiàn)，并對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)系統(tǒng)、水資源、海岸帶和醫(yī)療健康等領(lǐng)域帶來一系列不利影響。人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、氣候條件較差、生態(tài)環(huán)境脆弱等特點(diǎn)，使我國(guó)易受氣候變化的不利影響，面臨著適應(yīng)氣候變化的緊迫任務(wù)。未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將使我國(guó)能源需求進(jìn)一步增長(zhǎng)、溫室氣體的排放量將持續(xù)增加，我國(guó)面臨著控制溫室氣體排放的巨大壓力。

　　2.我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的外部壓力

　　作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)不需要承擔(dān)強(qiáng)制性的國(guó)際減排義務(wù)，但根據(jù)已有的氣候變化國(guó)際法律文件，我國(guó)仍須承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)信息的收集與通報(bào)、參與應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作等義務(wù)。無論是積極應(yīng)對(duì)氣候變化的歐盟和日本，還是消極參與應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作的美國(guó)，都主張中國(guó)、印度等發(fā)展中大國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任。發(fā)展中大國(guó)正被日益推上承擔(dān)減排責(zé)任的中心位置，我國(guó)在氣候變化問題上面臨的國(guó)外壓力將越來越大。

　　3.我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法現(xiàn)狀

　　目前，我國(guó)還沒有應(yīng)對(duì)氣候變化的專門立法，與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法、能源法、產(chǎn)業(yè)法和災(zāi)害防御法等法律部門或法律領(lǐng)域之中，內(nèi)容涉及環(huán)境保護(hù)、能源利用、產(chǎn)業(yè)過程和自然災(zāi)害防御等生產(chǎn)生活的諸多方面，在一定程度和范圍內(nèi)為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化提供了有力的法律支持。

　　由于現(xiàn)行應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)法律規(guī)定制定比較早，并且多從本部門或行業(yè)的角度出發(fā)，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法存在著立法理念滯后、法律體系不健全和應(yīng)對(duì)制度欠完善等問題，無法滿足應(yīng)對(duì)氣候變化的新需要。立法理念滯后表現(xiàn)在：有些法律的立法目的還停留在促進(jìn)和適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)之上；現(xiàn)行相關(guān)立法偏重于減緩氣候變化而忽視適應(yīng)氣候變化，并且減緩氣候變化立法偏重于減源，而適應(yīng)氣候變化立法偏重于社會(huì)適應(yīng)能力的提高。法律體系不健全主要表現(xiàn)在：綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化法缺失；減緩和適應(yīng)立法未并重而使法律體系失衡;在減緩和適應(yīng)立法的某些領(lǐng)域還存在著法律空白或需要加強(qiáng)的地方。法律制度欠完善主要表現(xiàn)在溫室氣體排放交易制度、碳排放標(biāo)識(shí)制度、應(yīng)對(duì)氣候變化信息公開制度等相關(guān)立法或過于抽象或效力層級(jí)太低。

　　三、應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制的一般理論

　　應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制要以應(yīng)對(duì)氣候變化的基本路徑為出發(fā)點(diǎn)，以法律機(jī)制理論為指導(dǎo)。

　　1.法律機(jī)制理論

　　法律機(jī)制是由密切聯(lián)系的法律規(guī)范、法律制度構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，表現(xiàn)為規(guī)范體系和制度體系的內(nèi)在功能和外在作用；法律機(jī)制是有機(jī)系統(tǒng)與動(dòng)態(tài)過程的統(tǒng)一體，它從聯(lián)系而非孤立，從動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)的角度上關(guān)注法律在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的運(yùn)行過程和運(yùn)行效果。

　　2.應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制的界定

　　將法律機(jī)制理論與應(yīng)對(duì)氣候變化的實(shí)踐相結(jié)合，“應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制”可以概括為：對(duì)國(guó)內(nèi)減緩和適應(yīng)氣候變化過程中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，進(jìn)行調(diào)整的法律規(guī)范和法律制度構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)系綜合體。這些法律規(guī)范與應(yīng)對(duì)氣候變化的基本路徑相對(duì)應(yīng)，由“一體、兩翼、四向”的相關(guān)法律規(guī)范構(gòu)成應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系(“一體”是指綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化法，“兩翼”是指減緩性氣候變化法和適應(yīng)性氣候變化法，“四向”是指指向減排的減緩性氣候變化法、指向增匯的減緩性氣候變化法和指向增強(qiáng)社會(huì)適應(yīng)能力的適應(yīng)性氣候變化法、指向增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)能力的適應(yīng)性氣候變化法)。這些法律制度應(yīng)當(dāng)包括氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃制度、溫室氣體排放交易制度、氣候變化信息收集與發(fā)布制度、應(yīng)對(duì)氣候變化共同參與制度和應(yīng)對(duì)氣候變化資金支持制度等。

　　應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制中的法律規(guī)范和制度之間不是彼此孤立的，而是有機(jī)聯(lián)系的，共同組成應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)范體系和制度體系;它們不是靜止不動(dòng)的，而是與氣候變化及其影響的發(fā)生發(fā)展相對(duì)應(yīng)，共同構(gòu)成應(yīng)對(duì)氣候變化的動(dòng)態(tài)過程。

　　四、構(gòu)建我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制的設(shè)想

　　根據(jù)“應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制”的定義，結(jié)合我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的實(shí)踐和相關(guān)立法現(xiàn)狀，構(gòu)建我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制要完善應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系，同時(shí)構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化組織體系和法律制度體系。

　　1.完善應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系

　　構(gòu)建“一體、兩翼、四向”型應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系，在制定綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化法的同時(shí)，適時(shí)修改和完善與減緩和適應(yīng)氣候變化相關(guān)的法律法規(guī)。

　　綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化法，作為統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)各類應(yīng)對(duì)氣候變化法律法規(guī)的綜合性、基礎(chǔ)性法律，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、保障人身財(cái)產(chǎn)安全和促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，以減適并重(減緩與適應(yīng)相并重)、共同參與(政府、企業(yè)和公眾共同參與)和協(xié)調(diào)發(fā)展(環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展)為基本原則。

　　減緩性氣候變化法包括指向溫室氣體減排的減緩性氣候變化法和指向溫室氣體增匯的減緩性氣候變化法兩大部分，涵蓋能源利用、工業(yè)過程和森林碳匯、土壤固碳等多個(gè)方面。適應(yīng)性氣候變化法由指向人類社會(huì)的適應(yīng)性氣候變化法和指向生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性氣候變化法兩大部分構(gòu)成，涵蓋農(nóng)業(yè)適應(yīng)、水資源適應(yīng)、海岸帶適應(yīng)、氣象災(zāi)害防御和生境保護(hù)、物種保護(hù)等多個(gè)方面。要在立法理念、法律制度等方面具體修改完善《環(huán)境保護(hù)法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《氣象災(zāi)害防御條例》和《自然災(zāi)害救助條例》等法律規(guī)范。

　　2.構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化的組織體系

　　應(yīng)對(duì)氣候變化組織體系既是應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法規(guī)定的重要內(nèi)容，又是應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制有效運(yùn)行的組織保障。政府、企業(yè)和公眾是應(yīng)對(duì)氣候變化組織體系的三個(gè)方面。以政府為主導(dǎo)的應(yīng)對(duì)氣候變化管理體制，應(yīng)當(dāng)由“應(yīng)對(duì)氣候變化委員會(huì)+應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門+應(yīng)對(duì)氣候變化分管部門+應(yīng)對(duì)氣候變化地方機(jī)構(gòu)+應(yīng)對(duì)氣候變化專家咨詢組”構(gòu)成。企業(yè)及其行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾及其自治組織，一方面有義務(wù)積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)和應(yīng)對(duì)氣候變化政策的落實(shí);另一方面依法享有應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)信息的知情權(quán)，應(yīng)對(duì)氣候變化事務(wù)的參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　3.發(fā)展應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度體系

　　應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度體系，是應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制的基石，它應(yīng)當(dāng)由預(yù)防控制性制度和支持保障性制度組成。預(yù)防控制性制度旨在預(yù)防和控制氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，是以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、保障人身財(cái)產(chǎn)安全和促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目的的法律制度。預(yù)防控制性制度主要由氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、氣候變化戰(zhàn)略規(guī)劃制度和溫室氣體排放交易制度構(gòu)成。支持保障性制度是旨在為應(yīng)對(duì)氣候變化其他法律制度的實(shí)施，提供信息和人財(cái)物等方面的支持和保障的法律制度。支持保障制度主要由氣候變化信息收集與發(fā)布制度、應(yīng)對(duì)氣候變化共同參與制度和應(yīng)對(duì)氣候變化資金支持制度構(gòu)成。

　　總之，由于應(yīng)對(duì)氣候變化涉及的事項(xiàng)非常廣泛，構(gòu)建我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)內(nèi)法律機(jī)制將是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。短時(shí)間內(nèi)建立起應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系、組織體系和制度體系非常困難，但可以以制定綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化法為突破口。通過綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化法的制定，確立應(yīng)對(duì)氣候變化的管理體制，明確政府、企業(yè)和公眾應(yīng)對(duì)氣候變化的基本權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)(職責(zé))、建立應(yīng)對(duì)氣候變化的基本制度；同時(shí)以綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化法為指導(dǎo)，適時(shí)修改完善與減緩和適應(yīng)氣候變化相關(guān)的法律法規(guī)。