WTO《SPS協(xié)定》與我國農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)對SPS措施對策研究

師華

　　一、現(xiàn)狀分析

　　在世界貿(mào)易組織(WTO)法律框架下，《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(《SPS協(xié)定》)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易息息相關(guān)，由《SPS協(xié)定》所產(chǎn)生的“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施”(SPS措施)成為了許多發(fā)達國家和地區(qū)普遍樂于采用的貿(mào)易保護手段。SPS措施作為一種技術(shù)性貿(mào)易措施，是《SPS協(xié)定》所界定的一個專有概念，它是指某一國家或地區(qū)出于特殊政治或經(jīng)濟考慮而實施的有關(guān)人類和動植物生命和健康安全的檢驗檢疫措施?！禨PS協(xié)定》的重要使命是規(guī)范SPS措施的正確使用，但是由于SPS措施與國際貿(mào)易之間具有特殊的連動影響——既相互抑制又相互促進，使得SPS措施從最初的保護人類、動物和植物的生命或健康的措施漸漸演變成為各國政府普遍傾向于采用的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。根據(jù)目前現(xiàn)實情況，一方面瘋牛病、口蹄疫、禽流感等動物疫病和食品安全危機自20世紀90年代起頻頻暴發(fā)，致使許多國家和地區(qū)紛紛采用各式各樣的SPS措施以期預(yù)防和阻止上述危害的傳播并減少其造成的損失。另一方面，經(jīng)過數(shù)輪貿(mào)易回合談判，關(guān)稅水平不斷降低，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)無法得到適當且有效的保護，故而，作為非關(guān)稅壁壘的背離《SPS協(xié)定》的SPS措施，因其極具隱蔽性及高效性而被諸多國家采用，此類SPS措施已經(jīng)成為國際農(nóng)產(chǎn)品出口的主要技術(shù)性貿(mào)易限制措施，嚴重影響了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展。

　　我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)產(chǎn)品在我國的出口貿(mào)易中占有重要地位。商務(wù)部已將農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易過程中的SPS等非關(guān)稅措施列為阻礙農(nóng)產(chǎn)品出口的最大障礙。這些貿(mào)易壁壘不僅隱蔽性強、透明度低、而且不易監(jiān)督和預(yù)測，給我國的農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易造成很大的障礙。實踐證明，SPS措施已成為中國水產(chǎn)品貿(mào)易面臨的主要障礙?！奥让顾厥录?、“斑點叉尾鮰事件”和“鰻魚事件”演繹著中國水產(chǎn)品的多重遭遇。肉類、茶葉出口過程中遭遇到的技術(shù)性貿(mào)易壁壘也很多，其中茶葉出口中農(nóng)藥殘留標準至關(guān)重要。我國應(yīng)該在《SPS協(xié)定》下制訂相應(yīng)的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施標準，針對SPS措施的影響機制，我國政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)要共同努力，將SPS措施對出口貿(mào)易的影響效應(yīng)降到最小程度。

　　二、《SPS 協(xié)定》重要條款分析

　　《SPS協(xié)定》的等效條款在《SPS協(xié)定》中具有非常重要的實踐意義。但是該條只是賦予成員方采取等效原則的權(quán)利，卻沒有規(guī)定成員方應(yīng)如何行使這項權(quán)利。成員方要在實際中真正適用和承認等效或提出承認等效的申請，必須制定更為細化的、具有可操作性的規(guī)則。為此，本書在詳細研究WTO衛(wèi)生與植物衛(wèi)生委員會在2001年通過的《關(guān)于適用第4條的決議》及其2002、2003、2004年三次修訂、2004年最新一版的決議后，結(jié)合現(xiàn)有相關(guān)國家的案例實踐進行了全面闡釋，得出結(jié)論即：等效的價值取向是追求“求同存異”，是進行國際協(xié)調(diào)的方法之一，它與傳統(tǒng)的“執(zhí)行國際統(tǒng)一標準”的國際協(xié)調(diào)途徑相比較，更能反映貿(mào)易雙方在實施SPS措施時所要達到的適當保護水平，更有利于促進國際貿(mào)易的發(fā)展。

　　《SPS協(xié)定》的“適用地區(qū)”條款對于我國這樣的地理與人口大國尤其具有現(xiàn)實意義。但是該條款對于如何區(qū)分“病蟲害非疫區(qū)”和“低度流行區(qū)”并建立不同的檢驗檢疫管理制度以及有關(guān)這方面的實體性和程序性標準或要求在WTO成員方內(nèi)有不同的意見。本書通過分析衛(wèi)生與植物衛(wèi)生委員會和國際動物衛(wèi)生組織(OIE)、《國際植物保護公約》(IPPC)等國際組織就該問題的工作協(xié)調(diào)以及我國類似的案例進行了詳細的論證，并得出：“病蟲害非疫區(qū)”和“低度流行區(qū)”的劃分和承認體現(xiàn)多種價值的平衡，是成員方根據(jù)其適當保護水平之需要確定合適的貿(mào)易地區(qū)的可行辦法。

　　《SPS協(xié)定》第13條對成員方政府及非政府機構(gòu)實施協(xié)定做了規(guī)定，但是其規(guī)定模糊而難以操作以致“非政府機構(gòu)能否實施協(xié)定”以及“SPS領(lǐng)域的私人標準”難以界定。為此，本書專門通過兩節(jié)內(nèi)容，以一定的篇幅論述了此問題并得出了結(jié)論。即：強制性的非政府機構(gòu)制定、采用或?qū)嵤┑挠嘘P(guān)衛(wèi)生或植物衛(wèi)生標準、措施受《SPS協(xié)定》的直接規(guī)制，非強制性的非政府機構(gòu)制定、采用或?qū)嵤┑挠嘘P(guān)衛(wèi)生或植物衛(wèi)生標準、措施受《SPS協(xié)定》間接規(guī)制。私人標準是由公司、行業(yè)、非政府間國際組織發(fā)起和制定的規(guī)范本公司和行業(yè)在特定領(lǐng)域內(nèi)行為的自愿規(guī)范。只有當私人標準涉及的問題屬于《SPS協(xié)定》的規(guī)制范圍，才受《SPS協(xié)定》的約束，也才可以援引協(xié)定中的相關(guān)條款對其進行規(guī)范。

　　三、對策建議

　　面對復(fù)雜多變的SPS措施，我國農(nóng)產(chǎn)品出口管理任務(wù)艱巨，為防范和應(yīng)對這些貿(mào)易限制措施，減少和避免出口受阻現(xiàn)象，我們要以《SPS協(xié)定》為依據(jù)積極研究應(yīng)對SPS措施的策略。根據(jù)入世承諾，我國加入WTO后逐步建立和完善了以法律法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)標準等為載體的多層次、全覆蓋的進出境動植物檢驗檢疫法律規(guī)范和技術(shù)標準體系，使我國有關(guān)SPS措施的立法從形式上符合《SPS協(xié)定》的要求。盡管如此，我國的農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗檢疫制度與《SPS協(xié)定》仍有一定的差距，我國需要采取相應(yīng)對策改革我國的出口檢驗檢疫制度并提出了相應(yīng)的改革建議：

　　第一，協(xié)調(diào)統(tǒng)一立法和執(zhí)法

　　首先，促使有關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要加快立法進程，對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行認真的清理，分析論證法律的實效性，避免在同一問題上有兩部或兩部以上的法律規(guī)范予以重復(fù)規(guī)定或提出不同管理要求的情況，借鑒發(fā)達國家的立法體例，建立與WTO規(guī)則相適應(yīng)的檢驗檢疫法律法規(guī)體系。另外，中央立法機關(guān)應(yīng)加強對這類立法工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，全方位考慮各種情況和要求，避免部門利益對立法工作的影響，從而確保立法的公平與公正。其次，加強有關(guān)執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要充分發(fā)揮全國技術(shù)性貿(mào)易措施部際聯(lián)席會議的作用。鑒于技術(shù)性貿(mào)易措施部際聯(lián)席會議所涉及的部門其自身職能與工作領(lǐng)域都與對外貿(mào)易有聯(lián)系，與技術(shù)性貿(mào)易措施有一定的關(guān)聯(lián)，各部門之間要加強溝通，交流工作經(jīng)驗，這樣可以全方位掌握國際技術(shù)性貿(mào)易措施動態(tài)，全面、及時地了解情況。

　　第二，縮小與國際標準差距

　　首先，將我國農(nóng)產(chǎn)品中已經(jīng)能夠達到或者接近國際標準的部分根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量現(xiàn)狀鑒定出來，并且優(yōu)先轉(zhuǎn)化與此相關(guān)的國內(nèi)標準。事實上，發(fā)展中國家并非排斥所有的國際標準，因為其中很大一部分標準的要求都完全可以憑借發(fā)展中國家現(xiàn)有的技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量而達到，“只是在長期與發(fā)達國家對抗中所形成的抵制性策略及由此而生的制度慣性下，發(fā)展中國家較多地游離于國際標準體制之外運行。[1]其次，相比于靜待其變，發(fā)展中國家應(yīng)該積極參與相關(guān)國際標準制定，遏制發(fā)達國家主導(dǎo)國際標準的行為，發(fā)展中成員國應(yīng)當充分認識到涉足有關(guān)國際標準制定的必要性和可能性。對發(fā)展中國家來說，在WTO體制下參與國際標準的制定不但有法律上的必要性而且有法律和制度上的可能性。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家更應(yīng)當積極參加國際組織，參與制定和談判國際標準，與發(fā)達國家加強信息、技術(shù)的廣泛交流與合作，爭取在標準制定的初始就掌握一定的主動權(quán)和話語權(quán)，從而改變目前包括我國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家成員被動服從由發(fā)達國家一統(tǒng)國際標準的局面。

　　第三，建立科學(xué)支撐體系和風(fēng)險評估機制

　　科學(xué)證據(jù)和風(fēng)險評估均為《SPS協(xié)定》的核心條款。在WTO/SPS框架下，需要各成員方通過以科學(xué)為依據(jù)的評估承擔(dān)可接受范圍內(nèi)的檢驗檢疫風(fēng)險，保證將SPS措施對貿(mào)易的不利影響降到最低限度，以促進國際貿(mào)易自由化。調(diào)整和完善農(nóng)產(chǎn)品出口的風(fēng)險預(yù)警機制，必須根據(jù)《SPS協(xié)定》，借鑒發(fā)達國家在這方面的成功經(jīng)驗，積極開展相關(guān)國際合作，完善我國農(nóng)產(chǎn)品出口風(fēng)險分析信息收集，提高評估能力，系統(tǒng)開展我國農(nóng)產(chǎn)品出口風(fēng)險預(yù)警的相關(guān)研究工作。

　　第四，積極參與和應(yīng)對SPS通報評議

　　對其他成員發(fā)布的SPS通報進行評議，是WTO成員享有的一項權(quán)利。我國要及時、有效地根據(jù)SPS通報，對國外新制定或修改的有關(guān)SPS措施的法律法規(guī)及相關(guān)標準進行分析研究，重點抓住通報中對我國農(nóng)產(chǎn)品出口可能產(chǎn)生負面影響的內(nèi)容進行評議，提出充分的修改理由和依據(jù)，明確表達具體而有針對性的建議和意見，促使通報方延長評議期或推遲措施實施時間，并在最大范圍內(nèi)采納我國的評議意見，對擬出臺的措施進行修改。同時，積極參與對其他成員方的SPS通報評議，能夠使我國及時掌握國際技術(shù)性貿(mào)易措施的發(fā)展動態(tài)，做到及時預(yù)警，提早應(yīng)對，最大限度地減少農(nóng)產(chǎn)品出口產(chǎn)品可能遭受的負面影響。

　　第五，制定上海自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫制度的建議

　　WTO《SPS協(xié)定》適用于所有成員方政府，按照《SPS協(xié)定》附件A的規(guī)定“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施包括所有相關(guān)法律、法令、法規(guī)、要求和程序”，WTO成員方所有的動植物檢驗檢疫相關(guān)的法律法規(guī)都屬于該協(xié)定的調(diào)整范圍。作為WTO的成員方，我國的檢驗檢疫法律法規(guī)理應(yīng)符合《SPS協(xié)定》的規(guī)定。關(guān)于新實施的上海自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫新政，雖然上海自貿(mào)區(qū)屬于我國特殊的貿(mào)易試驗區(qū)，但是，通過分析自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫規(guī)范性文件的制度內(nèi)容、法律位階以及與上位法的關(guān)系可得出：上海自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫負面清單制度雖然某些方面比國內(nèi)相關(guān)制度及執(zhí)行略微寬松些，但是它是符合我國國內(nèi)檢驗檢疫相關(guān)法律制度的，故而新出臺的上海自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫負面清單制度也應(yīng)符合《SPS協(xié)定》的要求，不能違背WTO《SPS協(xié)定》的精神與原則。

　　[1] 肖冰.《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》研究.北京：法律出版社，2004.250