基于海權(quán)視角的中國(guó)海洋法律體系健全研究

大連海洋大學(xué) 劉海廷 教授

　　大連海洋大學(xué)劉海廷教授主持完成的中國(guó)法學(xué)會(huì)項(xiàng)目階段性成果，深入分析了當(dāng)前我國(guó)海權(quán)面臨的主要問(wèn)題，對(duì)健全我國(guó)海洋法律體系提出了一些政策建議。

　　一、當(dāng)前中國(guó)海權(quán)面臨的主要問(wèn)題

　　當(dāng)前中國(guó)海上形勢(shì)極為嚴(yán)峻，島礁被侵占，資源被掠奪，海道經(jīng)常受到干擾，海上糾紛與爭(zhēng)端不斷，周邊國(guó)家海上力量發(fā)展迅速，海洋大國(guó)又紛紛介入，向海方向成為對(duì)我安全的主要威脅。

　　1.中國(guó)與周邊國(guó)家海上劃界任務(wù)艱巨復(fù)雜

　　1982年簽署并在1994年生效的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)領(lǐng)海的寬度做了明確的規(guī)定，海域劃界是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后沿海國(guó)執(zhí)行該公約時(shí)突出而又艱巨的任務(wù)之一，其特點(diǎn)是劃分海上邊界(或稱(chēng)海上疆界)的潛在矛盾表面化。中國(guó)瀕臨的渤海、黃海、東海、南海的自然面積總和約為470萬(wàn)平方公里。按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定和歷史上我國(guó)對(duì)有關(guān)海域的權(quán)利以及我國(guó)的一貫主張，我國(guó)可管轄的海域約為300萬(wàn)平方公里。其中除了渤海是我國(guó)內(nèi)海外，其它海域由于受到地理?xiàng)l件的限制都與相鄰、相向的周邊國(guó)家存在著海域劃界矛盾，同時(shí)與一些國(guó)家還存在著島嶼主權(quán)的爭(zhēng)端。我國(guó)目前面臨的海上劃界和維護(hù)海洋權(quán)益的任務(wù)相當(dāng)復(fù)雜和艱巨。

　　2.中國(guó)海洋國(guó)土屢遭侵犯

　　根據(jù)1958年《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)領(lǐng)海的面積大約是38萬(wàn)平方公里。而現(xiàn)在按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定和《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的規(guī)定，可劃歸我國(guó)管轄的海域面積大約是300萬(wàn)平方公里。國(guó)家海防的范圍由過(guò)去的38萬(wàn)平方公里一下擴(kuò)大到300萬(wàn)平方公里，這是中國(guó)疆域史上前所未有的重大變化。這不僅是一個(gè)數(shù)量上的巨大變化，更要求行政管轄和國(guó)防力量配置的適應(yīng)。目前中國(guó)海洋國(guó)土大部分尚處于失控狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)管轄而尚未依法管起來(lái)，導(dǎo)致外國(guó)勢(shì)力乘機(jī)多方面、頻繁地侵犯我海洋權(quán)益。

　　3.中國(guó)海上通道的安全受到各種因素干擾

　　中國(guó)海上通道的安全既有傳統(tǒng)性質(zhì)的安全威脅，也有非傳統(tǒng)性質(zhì)的安全威脅。中國(guó)西行航線(xiàn)所面臨的傳統(tǒng)安全威脅主要有：一是地區(qū)沖突與動(dòng)蕩，如印巴矛盾與沖突，中東、海灣、西亞國(guó)家與美國(guó)等西方國(guó)家間的矛盾、沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)，特別是美國(guó)發(fā)動(dòng)對(duì)伊戰(zhàn)爭(zhēng)后中東局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，短期內(nèi)難以安定。二是沿岸國(guó)家的內(nèi)亂及其外溢，如東部非洲的仇殺與武裝沖突等均對(duì)海上通道安全帶來(lái)不同程度的威脅。三是領(lǐng)土爭(zhēng)端和相鄰國(guó)家就海上重疊區(qū)進(jìn)行激烈爭(zhēng)奪，如日俄北方四島(俄稱(chēng)南千島群島)之爭(zhēng)、韓日獨(dú)島(日稱(chēng)竹島)之爭(zhēng)、中日釣魚(yú)島列嶼(日稱(chēng)尖閣列島)爭(zhēng)議、南中國(guó)海糾紛等。四是歷史遺留問(wèn)題，如臺(tái)灣問(wèn)題、朝鮮半島問(wèn)題特別是朝核問(wèn)題引發(fā)東北亞的緊張局勢(shì)存在較大不確定性。五是沿海國(guó)家出于國(guó)家安全利益試圖對(duì)自由通道進(jìn)行控制。非傳統(tǒng)安全威脅中，海盜和恐怖分子等對(duì)中國(guó)海上通道安全的影響最大。在中國(guó)西行航線(xiàn)上集中了世界5大海盜多發(fā)帶：西非海岸、索馬里半島附近水域、紅海和亞丁灣附近、孟加拉灣沿岸和整個(gè)東南亞水域。從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，海盜對(duì)我海上通道安全的威脅已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。

　　4.中國(guó)海防面臨著周邊海上力量的威脅

　　冷戰(zhàn)結(jié)束后裁軍浪潮席卷世界，但在亞太地區(qū)軍力卻有增無(wú)減，出現(xiàn)了逆裁軍的傾向，特別是各國(guó)競(jìng)相調(diào)整海上發(fā)展戰(zhàn)略，多管齊下重點(diǎn)大力發(fā)展海軍，反映了亞太形勢(shì)的復(fù)雜性和軍事熱點(diǎn)已由陸地轉(zhuǎn)向海洋，并對(duì)中國(guó)海防安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)。

　　美國(guó)為防止亞太地區(qū)出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，20世紀(jì)90年代中期美國(guó)開(kāi)始把中國(guó)作為遏制對(duì)象，到90年代末基本形成了對(duì)中國(guó)合圍勢(shì)態(tài)。另一方面也為顯示其在亞太地區(qū)的軍事存在，鞏固其在太平洋的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，美國(guó)在太平洋擴(kuò)大了其活動(dòng)范圍。

　　俄羅斯也開(kāi)始把眼光逐漸向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，太平洋沿岸成為俄羅斯海軍戰(zhàn)略重點(diǎn)地區(qū)。俄羅斯重點(diǎn)加強(qiáng)了太平洋艦隊(duì)的建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，太平洋艦隊(duì)曾多次出航東中國(guó)海、南中國(guó)海甚至馬六甲海峽，旨在保衛(wèi)遠(yuǎn)東的經(jīng)濟(jì)利益和資源。

　　日本極力鼓吹美、日、臺(tái)、菲聯(lián)手形成對(duì)中國(guó)的“包圍圈”，繼續(xù)維持其對(duì)我國(guó)海洋的“半封鎖狀態(tài)”。為此目的，日本與美國(guó)在1996年和1997年簽署了《日美安全保障聯(lián)合宣言》和《日美防衛(wèi)合作指針》，并在1999年制定了《周邊事態(tài)措施法》，擴(kuò)大了原有的防御范圍和對(duì)象，將目標(biāo)直指中國(guó)大陸、臺(tái)灣、南海。

　　中國(guó)周邊強(qiáng)大海上軍事力量的存在及其軍備競(jìng)賽，一方面增加了相關(guān)國(guó)家的危機(jī)感，并增大了相關(guān)國(guó)家爆發(fā)海上沖突的可能性，對(duì)地區(qū)整體安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。另一方面對(duì)中國(guó)東部沿海一帶的弧形區(qū)域形成了戰(zhàn)略擠壓，從而直接威脅到中國(guó)的海防安全。

　　二、世界主要海洋國(guó)家的海洋立法現(xiàn)狀

　　《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效以來(lái)，許多沿海國(guó)家不失時(shí)機(jī)地實(shí)施了加強(qiáng)海洋管理的一系列重要舉措，重新確立海洋發(fā)展目標(biāo)，調(diào)整國(guó)家海洋戰(zhàn)略及海洋政策，頒布海洋管理法規(guī)，在《公約》的框架下，結(jié)合國(guó)內(nèi)法形成新的海洋法律體系，利用自身力量維護(hù)國(guó)際海洋秩序。

　　1.加拿大的海洋立法狀況

　　1996年12月18日加拿大根據(jù)國(guó)際海洋新形勢(shì)以及國(guó)內(nèi)海洋管理現(xiàn)狀，頒布了世界上第一部綜合性的加拿大《海洋法》(于1997年1月31日生效)也被稱(chēng)之為“海洋憲章”。這部法律的公布與實(shí)施是全球海洋立法的一次創(chuàng)舉，由此加拿大也成為世界上第一個(gè)有綜合性海洋法律的國(guó)家。

　　作為一部綜合性很強(qiáng)的法規(guī)，加拿大海洋基本法有其獨(dú)特性：第一，成立了海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)委員會(huì)，即設(shè)立專(zhuān)門(mén)而統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)與海洋有關(guān)的一切政策與規(guī)劃，漁業(yè)與海洋部長(zhǎng)批準(zhǔn)的條例與法案具有同等法律效力；第二，注重兩項(xiàng)原則，即在堅(jiān)持綜合管理的大方針下，又同時(shí)要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)原則；第三，此法具有強(qiáng)有力的可執(zhí)行性，條文中詳細(xì)而明確規(guī)定了各執(zhí)法部門(mén)權(quán)限以及對(duì)違規(guī)操作者的懲罰措施等，使得本法未被束之高閣；第四，有完善的海域劃分以及漁區(qū)制度，即對(duì)于內(nèi)水、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架等，從各自領(lǐng)域范圍以及區(qū)域所擁有的權(quán)利做了詳細(xì)規(guī)定;為保護(hù)漁業(yè)利益，在建立專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的同時(shí)保留了漁區(qū)。

　　2.日本的海洋立法狀況

　　2007年4月日本國(guó)會(huì)通過(guò)了《海洋基本法》與《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》兩部法律，并于同年7月20日同時(shí)生效。日本《海洋基本法》的通過(guò)，使原本各自獨(dú)立的國(guó)土交通省、外務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、防衛(wèi)廳、總務(wù)省、文部科學(xué)省、環(huán)境省、農(nóng)林水產(chǎn)省等八個(gè)負(fù)責(zé)海洋政策省廳合為一體，成立了“綜合海洋政策本部”，對(duì)海洋統(tǒng)籌管理。海洋政策本部直屬內(nèi)閣，即內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任綜合海洋政策本部部長(zhǎng)，由其負(fù)責(zé)、指揮以及監(jiān)督本部所有海洋事務(wù)。這種將法律政策貫穿到海洋立法中的做法是值得我國(guó)學(xué)習(xí)的。

　　日本海洋基本法的特色體現(xiàn)為：(1)立法目的在于通過(guò)立法來(lái)拓展日本所管轄海域的空間范圍。此法的通過(guò)標(biāo)志著日本的新海洋戰(zhàn)略已經(jīng)形成。(2)日本的新海洋政策的目的是要通過(guò)立法來(lái)擴(kuò)展本國(guó)外大陸架的范圍。(3)日本海洋基本法的法律地位是日本的海洋憲法，具有概括性和可操作性、現(xiàn)實(shí)性以及前瞻性的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)也說(shuō)明了日本政府制定的新海洋政策的目的在于通過(guò)新的海洋立法來(lái)協(xié)助海上反恐力量以及維護(hù)海上交通安全。日本正在為實(shí)現(xiàn)國(guó)家正?；统蔀檎未髧?guó)的目標(biāo)，而努力擺脫《和平憲法》的約束，其積極參與國(guó)際維和與海洋安全事務(wù)，包括協(xié)助美國(guó)等國(guó)家打擊恐怖活動(dòng)、派遣海上自衛(wèi)隊(duì)軍艦參與打擊索馬里附近海域海盜等活動(dòng)，以提升其國(guó)際地位。

　　3.英國(guó)的海洋立法狀況

　　2008年英國(guó)發(fā)布了《英國(guó)海洋管理、保護(hù)與使用法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《英國(guó)海洋法》)(草案)。并于2009年11月12日獲得英國(guó)王室批準(zhǔn)，簡(jiǎn)稱(chēng)為《英國(guó)海洋法》，標(biāo)志著這一受到英國(guó)各界廣泛關(guān)注的綜合性海洋法律正式進(jìn)入了英國(guó)海洋法體系，成為英國(guó)海洋方面一部綜合型法律。

　　英國(guó)這部統(tǒng)括性很強(qiáng)的海洋法，所包含的內(nèi)容極為廣泛。(1)貫徹了國(guó)家對(duì)海洋管理所采取的海洋政策，在海洋管理組織規(guī)定中明確規(guī)定了其職能以及機(jī)構(gòu)性質(zhì)和所歸屬的部門(mén)；(2)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)方面與《公約》接軌；(3)將海洋規(guī)劃劃分為兩個(gè)階段，即第一階段為確立管理海洋的方法以及目標(biāo)，第二階段將制定海洋規(guī)劃以更好的落實(shí)海洋法；(4)對(duì)海洋許可證的審批和發(fā)放程序也有了新規(guī)范，更加便利了人們對(duì)海洋的利用；(5)在保護(hù)海洋野生動(dòng)植物方面增加了一些新條款，以便更好的實(shí)現(xiàn)規(guī)定中的具體目標(biāo)；等等這部海洋法無(wú)論從宏觀還是從微觀上都對(duì)海洋法的具體實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，體現(xiàn)了海洋的重要性。

　　三、基于海權(quán)視角健全中國(guó)海洋法律體系的建議

　　我國(guó)的海洋法律體系的主要功能就是維護(hù)和發(fā)展海權(quán)，完善我國(guó)海洋法體系，也應(yīng)以此為中心更新立法理念，在科學(xué)的指導(dǎo)思想下，構(gòu)建一套具有國(guó)際性、實(shí)用性、開(kāi)放性和先進(jìn)性，并由憲法、海洋基本法、專(zhuān)門(mén)性海洋立法和地方性海洋立法組成的縱向?qū)哟屋^髙、橫向內(nèi)容豐富的海洋法體系。

　　1.制定我國(guó)的《海洋基本法》

　　健全海洋法律體系，首先要制定并健全這個(gè)體系的核心法律即海洋基本法。根據(jù)《公約》的內(nèi)容，我國(guó)也逐步建立起許多與之相適應(yīng)的法律法規(guī)，為我國(guó)制定《海洋基本法》奠定了基礎(chǔ)。盡管我國(guó)海洋法制工作已經(jīng)獲得重大進(jìn)展，初步形成我國(guó)海洋法律體系，但與日本等西方國(guó)家相比仍然落后，尤其在法理研究、對(duì)外談判工作方面仍呈現(xiàn)弱勢(shì)。因此需盡快推出我國(guó)的海洋基本法?！逗Ｑ蠡痉ā返闹贫ㄓ欣谕晟片F(xiàn)行海洋法律體系，規(guī)定一些最基本和最重要的問(wèn)題，在制定其他單行法律和條例時(shí)能夠找到基本的海洋立法原則。

　　2.增強(qiáng)法律的可操作性

　　加強(qiáng)海洋法制建設(shè)工作，還需填補(bǔ)憲法中的海洋法規(guī)范的空缺，增強(qiáng)法律的可操作性。應(yīng)該通過(guò)《憲法》修訂，在國(guó)家根本大法中增加有關(guān)海洋戰(zhàn)略、海域物權(quán)、海洋資源開(kāi)發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容。

　　3.加快單行法律立法進(jìn)程

　　健全海洋法律體系，還需完善各項(xiàng)涉海法律，加快單行法律立法進(jìn)程。海洋法律體系除海洋立法外，還包括漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法、海洋環(huán)境保護(hù)法等各項(xiàng)涉海法律，必須在加強(qiáng)海洋立法的同時(shí)，完善各項(xiàng)涉海法律，從而構(gòu)建一個(gè)全面的海洋法律體系。

　　4.健全我國(guó)海洋綜合管理體制

　　海洋管理體制改革之后，涉海決策層面有中央海權(quán)辦，協(xié)調(diào)工作由國(guó)家海洋委員會(huì)負(fù)責(zé)，國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)執(zhí)行，我們應(yīng)該再設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)為海洋管理提供咨詢(xún)、服務(wù)的研究機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)綜合管理部門(mén)力量的不足。例如，美國(guó)的海洋咨詢(xún)機(jī)構(gòu)有聯(lián)合海洋委員會(huì)、海洋研究與咨詢(xún)顧問(wèn)專(zhuān)家委員會(huì)等，都為美國(guó)的海洋決策的制定提供意見(jiàn)和建議。同時(shí)，還應(yīng)設(shè)立海洋管理辦公室，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督，定期檢查、考核，保證海洋管理的有效實(shí)施。

　　5.加強(qiáng)對(duì)《公約》的研究

　　在維護(hù)本國(guó)海洋權(quán)益的時(shí)候不可避免的要與其他國(guó)家打交道，要重視國(guó)際海洋法的研究，《公約》作為國(guó)際海洋法律體系的重要一部分，從它的制定過(guò)程來(lái)看，《公約》與國(guó)內(nèi)海洋法是互動(dòng)的，沿海國(guó)先是通過(guò)國(guó)內(nèi)法聲明自己的海洋權(quán)益，然后各國(guó)通過(guò)國(guó)際會(huì)議，協(xié)商、討論、妥協(xié)，最終形成公約，最后各國(guó)再把《公約》的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，所以要想完善我國(guó)的海洋法律制度，加強(qiáng)對(duì)《公約》的研究是必不可少的。