基于海權(quán)視角的中國海洋法律體系健全研究

大連海洋大學(xué) 劉海廷 教授

　　大連海洋大學(xué)劉海廷教授主持完成的中國法學(xué)會項目階段性成果，深入分析了當(dāng)前我國海權(quán)面臨的主要問題，對健全我國海洋法律體系提出了一些政策建議。

　　一、當(dāng)前中國海權(quán)面臨的主要問題

　　當(dāng)前中國海上形勢極為嚴(yán)峻，島礁被侵占，資源被掠奪，海道經(jīng)常受到干擾，海上糾紛與爭端不斷，周邊國家海上力量發(fā)展迅速，海洋大國又紛紛介入，向海方向成為對我安全的主要威脅。

　　1.中國與周邊國家海上劃界任務(wù)艱巨復(fù)雜

　　1982年簽署并在1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》對領(lǐng)海的寬度做了明確的規(guī)定，海域劃界是《聯(lián)合國海洋法公約》生效后沿海國執(zhí)行該公約時突出而又艱巨的任務(wù)之一，其特點是劃分海上邊界(或稱海上疆界)的潛在矛盾表面化。中國瀕臨的渤海、黃海、東海、南海的自然面積總和約為470萬平方公里。按照《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定和歷史上我國對有關(guān)海域的權(quán)利以及我國的一貫主張，我國可管轄的海域約為300萬平方公里。其中除了渤海是我國內(nèi)海外，其它海域由于受到地理條件的限制都與相鄰、相向的周邊國家存在著海域劃界矛盾，同時與一些國家還存在著島嶼主權(quán)的爭端。我國目前面臨的海上劃界和維護(hù)海洋權(quán)益的任務(wù)相當(dāng)復(fù)雜和艱巨。

　　2.中國海洋國土屢遭侵犯

　　根據(jù)1958年《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》的有關(guān)規(guī)定，我國領(lǐng)海的面積大約是38萬平方公里。而現(xiàn)在按照《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的規(guī)定，可劃歸我國管轄的海域面積大約是300萬平方公里。國家海防的范圍由過去的38萬平方公里一下擴(kuò)大到300萬平方公里，這是中國疆域史上前所未有的重大變化。這不僅是一個數(shù)量上的巨大變化，更要求行政管轄和國防力量配置的適應(yīng)。目前中國海洋國土大部分尚處于失控狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)管轄而尚未依法管起來，導(dǎo)致外國勢力乘機(jī)多方面、頻繁地侵犯我海洋權(quán)益。

　　3.中國海上通道的安全受到各種因素干擾

　　中國海上通道的安全既有傳統(tǒng)性質(zhì)的安全威脅，也有非傳統(tǒng)性質(zhì)的安全威脅。中國西行航線所面臨的傳統(tǒng)安全威脅主要有：一是地區(qū)沖突與動蕩，如印巴矛盾與沖突，中東、海灣、西亞國家與美國等西方國家間的矛盾、沖突甚至戰(zhàn)爭，特別是美國發(fā)動對伊戰(zhàn)爭后中東局勢持續(xù)動蕩，短期內(nèi)難以安定。二是沿岸國家的內(nèi)亂及其外溢，如東部非洲的仇殺與武裝沖突等均對海上通道安全帶來不同程度的威脅。三是領(lǐng)土爭端和相鄰國家就海上重疊區(qū)進(jìn)行激烈爭奪，如日俄北方四島(俄稱南千島群島)之爭、韓日獨島(日稱竹島)之爭、中日釣魚島列嶼(日稱尖閣列島)爭議、南中國海糾紛等。四是歷史遺留問題，如臺灣問題、朝鮮半島問題特別是朝核問題引發(fā)東北亞的緊張局勢存在較大不確定性。五是沿海國家出于國家安全利益試圖對自由通道進(jìn)行控制。非傳統(tǒng)安全威脅中，海盜和恐怖分子等對中國海上通道安全的影響最大。在中國西行航線上集中了世界5大海盜多發(fā)帶：西非海岸、索馬里半島附近水域、紅海和亞丁灣附近、孟加拉灣沿岸和整個東南亞水域。從20世紀(jì)90年代末開始，海盜對我海上通道安全的威脅已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

　　4.中國海防面臨著周邊海上力量的威脅

　　冷戰(zhàn)結(jié)束后裁軍浪潮席卷世界，但在亞太地區(qū)軍力卻有增無減，出現(xiàn)了逆裁軍的傾向，特別是各國競相調(diào)整海上發(fā)展戰(zhàn)略，多管齊下重點大力發(fā)展海軍，反映了亞太形勢的復(fù)雜性和軍事熱點已由陸地轉(zhuǎn)向海洋，并對中國海防安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)。

　　美國為防止亞太地區(qū)出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，20世紀(jì)90年代中期美國開始把中國作為遏制對象，到90年代末基本形成了對中國合圍勢態(tài)。另一方面也為顯示其在亞太地區(qū)的軍事存在，鞏固其在太平洋的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，美國在太平洋擴(kuò)大了其活動范圍。

　　俄羅斯也開始把眼光逐漸向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，太平洋沿岸成為俄羅斯海軍戰(zhàn)略重點地區(qū)。俄羅斯重點加強(qiáng)了太平洋艦隊的建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，太平洋艦隊曾多次出航東中國海、南中國海甚至馬六甲海峽，旨在保衛(wèi)遠(yuǎn)東的經(jīng)濟(jì)利益和資源。

　　日本極力鼓吹美、日、臺、菲聯(lián)手形成對中國的“包圍圈”，繼續(xù)維持其對我國海洋的“半封鎖狀態(tài)”。為此目的，日本與美國在1996年和1997年簽署了《日美安全保障聯(lián)合宣言》和《日美防衛(wèi)合作指針》，并在1999年制定了《周邊事態(tài)措施法》，擴(kuò)大了原有的防御范圍和對象，將目標(biāo)直指中國大陸、臺灣、南海。

　　中國周邊強(qiáng)大海上軍事力量的存在及其軍備競賽，一方面增加了相關(guān)國家的危機(jī)感，并增大了相關(guān)國家爆發(fā)海上沖突的可能性，對地區(qū)整體安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。另一方面對中國東部沿海一帶的弧形區(qū)域形成了戰(zhàn)略擠壓，從而直接威脅到中國的海防安全。

　　二、世界主要海洋國家的海洋立法現(xiàn)狀

　　《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來，許多沿海國家不失時機(jī)地實施了加強(qiáng)海洋管理的一系列重要舉措，重新確立海洋發(fā)展目標(biāo)，調(diào)整國家海洋戰(zhàn)略及海洋政策，頒布海洋管理法規(guī)，在《公約》的框架下，結(jié)合國內(nèi)法形成新的海洋法律體系，利用自身力量維護(hù)國際海洋秩序。

　　1.加拿大的海洋立法狀況

　　1996年12月18日加拿大根據(jù)國際海洋新形勢以及國內(nèi)海洋管理現(xiàn)狀，頒布了世界上第一部綜合性的加拿大《海洋法》(于1997年1月31日生效)也被稱之為“海洋憲章”。這部法律的公布與實施是全球海洋立法的一次創(chuàng)舉，由此加拿大也成為世界上第一個有綜合性海洋法律的國家。

　　作為一部綜合性很強(qiáng)的法規(guī)，加拿大海洋基本法有其獨特性：第一，成立了海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)委員會，即設(shè)立專門而統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)與海洋有關(guān)的一切政策與規(guī)劃，漁業(yè)與海洋部長批準(zhǔn)的條例與法案具有同等法律效力；第二，注重兩項原則，即在堅持綜合管理的大方針下，又同時要堅持可持續(xù)發(fā)展原則以及風(fēng)險預(yù)測原則；第三，此法具有強(qiáng)有力的可執(zhí)行性，條文中詳細(xì)而明確規(guī)定了各執(zhí)法部門權(quán)限以及對違規(guī)操作者的懲罰措施等，使得本法未被束之高閣；第四，有完善的海域劃分以及漁區(qū)制度，即對于內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架等，從各自領(lǐng)域范圍以及區(qū)域所擁有的權(quán)利做了詳細(xì)規(guī)定;為保護(hù)漁業(yè)利益，在建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的同時保留了漁區(qū)。

　　2.日本的海洋立法狀況

　　2007年4月日本國會通過了《海洋基本法》與《海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》兩部法律，并于同年7月20日同時生效。日本《海洋基本法》的通過，使原本各自獨立的國土交通省、外務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、防衛(wèi)廳、總務(wù)省、文部科學(xué)省、環(huán)境省、農(nóng)林水產(chǎn)省等八個負(fù)責(zé)海洋政策省廳合為一體，成立了“綜合海洋政策本部”，對海洋統(tǒng)籌管理。海洋政策本部直屬內(nèi)閣，即內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任綜合海洋政策本部部長，由其負(fù)責(zé)、指揮以及監(jiān)督本部所有海洋事務(wù)。這種將法律政策貫穿到海洋立法中的做法是值得我國學(xué)習(xí)的。

　　日本海洋基本法的特色體現(xiàn)為：(1)立法目的在于通過立法來拓展日本所管轄海域的空間范圍。此法的通過標(biāo)志著日本的新海洋戰(zhàn)略已經(jīng)形成。(2)日本的新海洋政策的目的是要通過立法來擴(kuò)展本國外大陸架的范圍。(3)日本海洋基本法的法律地位是日本的海洋憲法，具有概括性和可操作性、現(xiàn)實性以及前瞻性的特點。這些特點也說明了日本政府制定的新海洋政策的目的在于通過新的海洋立法來協(xié)助海上反恐力量以及維護(hù)海上交通安全。日本正在為實現(xiàn)國家正?；统蔀檎未髧哪繕?biāo)，而努力擺脫《和平憲法》的約束，其積極參與國際維和與海洋安全事務(wù)，包括協(xié)助美國等國家打擊恐怖活動、派遣海上自衛(wèi)隊軍艦參與打擊索馬里附近海域海盜等活動，以提升其國際地位。

　　3.英國的海洋立法狀況

　　2008年英國發(fā)布了《英國海洋管理、保護(hù)與使用法》(以下簡稱《英國海洋法》)(草案)。并于2009年11月12日獲得英國王室批準(zhǔn)，簡稱為《英國海洋法》，標(biāo)志著這一受到英國各界廣泛關(guān)注的綜合性海洋法律正式進(jìn)入了英國海洋法體系，成為英國海洋方面一部綜合型法律。

　　英國這部統(tǒng)括性很強(qiáng)的海洋法，所包含的內(nèi)容極為廣泛。(1)貫徹了國家對海洋管理所采取的海洋政策，在海洋管理組織規(guī)定中明確規(guī)定了其職能以及機(jī)構(gòu)性質(zhì)和所歸屬的部門；(2)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)方面與《公約》接軌；(3)將海洋規(guī)劃劃分為兩個階段，即第一階段為確立管理海洋的方法以及目標(biāo)，第二階段將制定海洋規(guī)劃以更好的落實海洋法；(4)對海洋許可證的審批和發(fā)放程序也有了新規(guī)范，更加便利了人們對海洋的利用；(5)在保護(hù)海洋野生動植物方面增加了一些新條款，以便更好的實現(xiàn)規(guī)定中的具體目標(biāo)；等等這部海洋法無論從宏觀還是從微觀上都對海洋法的具體實施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，體現(xiàn)了海洋的重要性。

　　三、基于海權(quán)視角健全中國海洋法律體系的建議

　　我國的海洋法律體系的主要功能就是維護(hù)和發(fā)展海權(quán)，完善我國海洋法體系，也應(yīng)以此為中心更新立法理念，在科學(xué)的指導(dǎo)思想下，構(gòu)建一套具有國際性、實用性、開放性和先進(jìn)性，并由憲法、海洋基本法、專門性海洋立法和地方性海洋立法組成的縱向?qū)哟屋^髙、橫向內(nèi)容豐富的海洋法體系。

　　1.制定我國的《海洋基本法》

　　健全海洋法律體系，首先要制定并健全這個體系的核心法律即海洋基本法。根據(jù)《公約》的內(nèi)容，我國也逐步建立起許多與之相適應(yīng)的法律法規(guī)，為我國制定《海洋基本法》奠定了基礎(chǔ)。盡管我國海洋法制工作已經(jīng)獲得重大進(jìn)展，初步形成我國海洋法律體系，但與日本等西方國家相比仍然落后，尤其在法理研究、對外談判工作方面仍呈現(xiàn)弱勢。因此需盡快推出我國的海洋基本法?！逗Ｑ蠡痉ā返闹贫ㄓ欣谕晟片F(xiàn)行海洋法律體系，規(guī)定一些最基本和最重要的問題，在制定其他單行法律和條例時能夠找到基本的海洋立法原則。

　　2.增強(qiáng)法律的可操作性

　　加強(qiáng)海洋法制建設(shè)工作，還需填補(bǔ)憲法中的海洋法規(guī)范的空缺，增強(qiáng)法律的可操作性。應(yīng)該通過《憲法》修訂，在國家根本大法中增加有關(guān)海洋戰(zhàn)略、海域物權(quán)、海洋資源開發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容。

　　3.加快單行法律立法進(jìn)程

　　健全海洋法律體系，還需完善各項涉海法律，加快單行法律立法進(jìn)程。海洋法律體系除海洋立法外，還包括漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法、海洋環(huán)境保護(hù)法等各項涉海法律，必須在加強(qiáng)海洋立法的同時，完善各項涉海法律，從而構(gòu)建一個全面的海洋法律體系。

　　4.健全我國海洋綜合管理體制

　　海洋管理體制改革之后，涉海決策層面有中央海權(quán)辦，協(xié)調(diào)工作由國家海洋委員會負(fù)責(zé)，國家海洋局負(fù)責(zé)執(zhí)行，我們應(yīng)該再設(shè)立一個專門為海洋管理提供咨詢、服務(wù)的研究機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)綜合管理部門力量的不足。例如，美國的海洋咨詢機(jī)構(gòu)有聯(lián)合海洋委員會、海洋研究與咨詢顧問專家委員會等，都為美國的海洋決策的制定提供意見和建議。同時，還應(yīng)設(shè)立海洋管理辦公室，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督，定期檢查、考核，保證海洋管理的有效實施。

　　5.加強(qiáng)對《公約》的研究

　　在維護(hù)本國海洋權(quán)益的時候不可避免的要與其他國家打交道，要重視國際海洋法的研究，《公約》作為國際海洋法律體系的重要一部分，從它的制定過程來看，《公約》與國內(nèi)海洋法是互動的，沿海國先是通過國內(nèi)法聲明自己的海洋權(quán)益，然后各國通過國際會議，協(xié)商、討論、妥協(xié)，最終形成公約，最后各國再把《公約》的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，所以要想完善我國的海洋法律制度，加強(qiáng)對《公約》的研究是必不可少的。