完善我國保障性住房制度的幾點建議

盧祖新

　　住房權作為公民的基本權利之一，為世界各國和地區(qū)所普遍承認。自新中國成立，尤其是改革開放以來，我國政府為實現(xiàn)公民的住房權進行了諸多探索和努力。至今，我國住房制度大致經(jīng)歷了“福利房——商品房——商品房+保障性住房”三個發(fā)展階段。目前，我國已形成以經(jīng)適房、廉租房及公租房為主的住房保障體系，并逐步確立了公租房在我國住房保障體系中的主力軍地位。

　　保障方式的變遷。通過對包括以租金補貼為主導的美國模式、以政府推進為主導的新加坡模式、政府與市場兼顧的香港模式、以市場為主導的瑞士模式在內(nèi)的四個不同國家或地區(qū)保障性住房制度的比較研究，認為保障性住房的發(fā)展一般都經(jīng)歷了由政府集中修建保障性住房到多元化保障方式的變遷。這也啟示我國應以多元化的保障方式作為我國保障性住房制度的主流。

　　國家應當承擔的住房保障義務。國家之所以應當承擔保障公民住有所居的義務，不僅是我國政府履行國際條約、《憲法》等法律規(guī)范的要求，同時也是住房權已從人權發(fā)展為公民的一項基本權利的當然結(jié)論。然而，值得注意的是，公民享有住房權并不意味著政府負有向每一位居民提供完全住房的義務?；谫Y源的有限性、經(jīng)濟水平發(fā)展等情況，政府在事實上也無法給每一位居民均提供住房。故國家承擔的保障義務應是有限和適當?shù)牧x務。據(jù)此，課題組認為國家在住房保障方面應當著重履行如下義務：平等提供義務;制度供給義務;多種方式保障的義務;防止“分層與隔離”的義務。

　　拓寬保障性住房的融資渠道。在融資方面，目前我國保障性住房的主要資金來源包括住房公積金貸款、銀行開發(fā)貸款、社?；?、保險資金融資、企業(yè)債券融資、土地融資。但上述融資方式在實踐中都存在一些問題，具體表現(xiàn)為：住房公積金貸款支持保障性住房存在產(chǎn)權定位缺失、保障性質(zhì)定位不明確、使用和投資違背了政策初衷等問題;銀行信貸融資模式則存在信貸規(guī)模易受限、保障房項目難以符合銀行房地產(chǎn)開發(fā)貸款標準、抵押擔保和抵押物變現(xiàn)困難等問題;社?；鸷捅ｋU資金則分別存在著納入保障范圍人數(shù)少和風險防范薄弱、年收益低的問題;利用政府平臺公司發(fā)行債券進行融資則會進一步增加地方債務數(shù)量，且資金進入地方融資平臺后很難予以有效監(jiān)控，難以保證全部融資專項用于保障性住房建設;土地資產(chǎn)支持下的地方政府融資其實主要依靠土地出讓收入，但有關政策對土地出讓收入沒有明確定位，且能夠提取作為保障房建設的土地出讓收入比例很低。針對上述幾種融資方式運行中存在的問題，報告提出了相應建議，以期在保障房建設中發(fā)揮更大的作用。此外，房地產(chǎn)信托投資基金在我國作為一種新型融資模式，因其具有其它融資方式無法比擬的優(yōu)越性，可以作為破解我國保障房融資瓶頸的選擇。

　　完善土地供應機制。在土地供應方面，當前一些地方試點在集體土地上建公租房雖然可以有效緩解公租房建設在土地供應方面的壓力，但其在開展過程中卻面臨諸多法律障礙，這不僅不利于該政策的順利推廣，亦不利于我國保障性住房制度既定目標的實現(xiàn)。詳言之，集體土地上建公租房政策不僅違背了《土地管理法》第43條關于集體土地用途的規(guī)定及第63條關于集體土地使用權流轉(zhuǎn)的規(guī)定，而且在推行過程中亦存在建設主體以集體土地作擔保進行融資無法律保障、農(nóng)民成員權利益易被侵害、城市化后的集體土地之歸屬面臨違憲質(zhì)疑、各主體之間存在利益沖突而難以平衡等法律問題。為化解前述難題，推動我國保障性住房制度的順利開展，課題組提出了以下解決路徑：修改我國《土地管理法》，在符合特定條件的前提下，允許集體建設用地入市流轉(zhuǎn)，以確保政策的合法性;允許參與主體以集體土地作為擔保財產(chǎn)進行融資，以拓寬建設主體的融資能力;對集體土地所有權主體進行法人化改造并以土地股份合作制作為集體土地所有制的實現(xiàn)形式，從而保證農(nóng)民集體內(nèi)部決策的民主性和自主性及利益分配的合理性;對《憲法》第10條第1款作出新的合理解釋，避免隨著城市化的發(fā)展，集體土地之歸屬面臨違憲風險;加強政府管制，合理平衡集體經(jīng)濟組織、政府、承租者之間利益沖突。

　　健全分配與退出機制。保障性住房的分配與退出機制關系政府在保障性住房平等提供義務上的實現(xiàn)程度。從我國保障性住房制度在實踐中的發(fā)展狀況來看，我國保障性住房制度下各保障房類型的保障對象逐漸趨同，經(jīng)適房、廉租房的保障對象將逐漸納入公租房的保障范圍，由此就引發(fā)了公租房的保障對象層次劃分問題。而在準入條件方面，則存在戶籍條件的實質(zhì)不平等及制度設計標準模糊問題。為最大限度保證公平，課題組認為我國保障性住房的準入程序應嚴格堅持行政公開原則、效率和公正原則、權利救濟原則。在退出程序方面，我國保障性住房政策雖確定了退出原因及退出程序，但是在實踐中卻存在主管機關及其具體權力規(guī)定不明確、缺乏對行政部門業(yè)務辦理期限的規(guī)定、退出過渡期的設定不規(guī)范等問題。所以，為保障住房困難群體的利益，課題組建議政府應采取以下措施完善我國保障性住房退出程序：完善規(guī)制文本的操作性規(guī)定;完善退出聽證等權利保障程序;建立信息動態(tài)監(jiān)控平臺;建立部門、地域聯(lián)網(wǎng)機制;綜合監(jiān)督，建立獎懲機制。

　　規(guī)范日常管理。隨著保障性住房制度在實踐中的逐步推廣,保障性住房制度的日常管理方面出現(xiàn)的問題也逐漸凸顯。尤其是由于保障性住房的產(chǎn)權屬性、保障性質(zhì)、分配監(jiān)管機構與日常管理機構的二元化，則使得保障性住房在日常運行中所涉法律關系、糾紛類型復雜繁多。概言之，保障性住房日常運營中的糾紛包括行政許可糾紛、租賃合同糾紛、行政處罰糾紛、物業(yè)管理糾紛。而前述糾紛又因涉及申請人住房權的可訴性問題、責任主體不明問題、權力的法定性及可訴性問題而難以處理。另一方面，保障性住房的物業(yè)管理和社區(qū)建設管理作為保障性住房后續(xù)管理中的重要環(huán)節(jié)，在實踐中則存在缺乏健全的法律法規(guī)、物業(yè)服務提供方式單一、物業(yè)服務標準不合理、物業(yè)服務費用偏低且收繳困難、實施維護及環(huán)境治理困難等問題，以至于極大影響了保障性住房的居住質(zhì)量。為實現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)發(fā)展，課題組展開了類型化分析，針對保障房小區(qū)物業(yè)管理涉及的問題，建議確立“以管謀建”思路;建立健全物業(yè)管理政策法規(guī)體系;探索新的物業(yè)服務模式;鼓勵住戶自主管理;制定適合保障性住房小區(qū)的物業(yè)服務標準;多渠道募集物業(yè)管理資金針對保障房小區(qū)社區(qū)建設涉及的問題，課題組建議：健全、完善公共配套設施服務;充分發(fā)揮業(yè)主委員會的作用;鼓勵居民互助;加強社區(qū)文化建設。此外，保障性住房小區(qū)的業(yè)主構成情形，業(yè)主的權利義務及非業(yè)主住戶的權利義務等問題，也需要予。以明晰并妥善解決。

　　構建多元化糾紛解決機制。實證調(diào)研表明，公租房法律關系環(huán)節(jié)眾多，糾紛類型和事由多樣化，呈現(xiàn)出“流程長、環(huán)節(jié)雜、主體多、關系亂”的特點;公租房管理模式存在結(jié)構性缺陷，多重法律關系混雜，不利于糾紛的解決;基礎性權利尚未達成共識，且多關涉立法和權力的分配，司法權在應對時呈現(xiàn)出無所適從的狀態(tài)。建議從以下幾個方面構建和完善相應地糾紛解決制度。一是正確區(qū)分法律關系。以公租房建設、管理和分配這一流程為線索，厘清各個環(huán)節(jié)存在的法律關系。二是合理確定行政機關和申請人的權利義務。行政機關在保障性住房建設、配租和管理環(huán)節(jié)主要享有許可審批權、租金定價(變更)權、監(jiān)督檢查權、終止許可(解除合同)權以及處罰權等職權職責。申請人(承租人)享有申請權、陳述申辯的權利、監(jiān)督舉報的權利、退租的權利、優(yōu)先承租與優(yōu)先購買的權利 。申請人應當承擔的義務包括：如實陳述、全面履行合同、及時報告及退出、合法使用房屋、不得轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借等義務。三是尊重規(guī)律，擺脫訴訟中心主義的窠臼，構建多元化糾紛解決機制。美國等國家的經(jīng)驗表明，仲裁、調(diào)解、小型審判、早期中立評估等ADR機制(替代性糾紛解決機制)是有效解決社會保障或者與立法、政策密切相關糾紛的路徑。公租房的建設、管理和運行，關涉到國家權力結(jié)構、資源分配、財政劃撥等憲法性的重大問題，糾紛雙方若只著眼于“是非對錯”，則很難在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)求得問題的解決。建議參照美國在社會保障領域廣泛適用的ADR制度和法國的調(diào)解專員制度，構建公租房法律糾紛仲裁制度。由法院、財政、房管等部門以及其他法律界的專業(yè)人士組成公租房仲裁委員會，委員會的職能包括化解糾紛和向政府提出建議。由此將涉及立法、行政領域而司法不宜介入的事項納入制度化的解決渠道。