黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)，對推進我國依法治國作了全方位的論述和重要部署。黨中央專門召開全會，就依法治國作出決定，這在黨的歷史上是第一次?！稕Q定》提出了依法治國的一系列新思想、新觀點，提出了180多項重大改革措施。如何認識《決定》的重要意義?怎樣解讀全會精神?本刊專訪了著名法學(xué)家應(yīng)松年教授。

　　記者：黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，有什么重要意義?

　　應(yīng)松年：法治的發(fā)展和推進要有藍圖、有步驟。以依法行政為例，1993年，八屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》指出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”，確定了依法行政原則。1999年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，提出了全面推行依法行政的任務(wù)和要求，依法行政在全國各級政府中得以實施。2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了“全面推進依法行政，建設(shè)法治政府”的目標和要求。這次黨的十八屆四中全會又提出了關(guān)于依法行政和法治政府建設(shè)的具體要求。依法行政的推進就是有藍圖、有步驟、有目標、有要求的，目前來看，依法行政和法治政府建設(shè)開展得比較順利。

　　1997年，黨的十五大明確提出了依法治國的方略，黨的十六大和十七大都重申了依法治國的基本方略，但是依法治國到底應(yīng)該從哪些方面著手，我們的目標是什么，我們的要求是什么，應(yīng)該怎么做，沒有一個藍圖，也沒有一個時間表。黨的十八大提出，要在2020年建成小康社會，依法治國的基本方略全面落實，法治政府基本建成。這就為依法治國提出了一個時間表。黨的十八屆四中全會首次以法治為主題，審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是把十八大提出的意見具體化了，為依法治國提供了一個藍圖，一個推進的方向和目標。

　　記者：黨的十八屆四中全會作出的《決定》對法治中國建設(shè)提出了哪些目標和要求?

　　應(yīng)松年：《決定》提出，全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。

　　“社會主義法治體系”，這是一個新提法，也是《決定》的一個亮點。“社會主義法治體系”與 “社會主義法律體系”是不同的。法律體系是法治體系的一部分。法治體系的內(nèi)涵是更廣泛的，除了包含法律體系外，還包括法律的貫徹執(zhí)行，法律的實施，包括法律實施過程中糾紛的解決機制等?？偨Y(jié)起來，《決定》提出的社會主義法治體系包括五大部分：一是完備的法律規(guī)范體系;二是高效的法治實施體系;三是嚴密的法治監(jiān)督體系;四是有力的法治保障體系;五是完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

　　除了這個五大體系以外，《決定》提出了六個任務(wù)：一是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施;二是深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府;三是保證公正司法，提高司法公信力;四是增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè);五是加強法治工作隊伍建設(shè);六是加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。

　　記者：社會主義法治體系也包含了黨內(nèi)法規(guī)體系，這是一個新提法。對此，應(yīng)當怎樣解讀?

　　應(yīng)松年：《決定》一方面強調(diào)了在法治建設(shè)過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，另一方面強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。這是從嚴治黨的一個表現(xiàn)。從嚴治黨，怎么治呢?也是用法治，用黨的法規(guī)體系來規(guī)范和約束執(zhí)政黨的行為。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也要按照憲法和法律執(zhí)政。

　　記者：《決定》強調(diào)，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。對于加強憲法實施，您有什么希望或建議?

　　應(yīng)松年：依憲治國、依憲執(zhí)政這個提法非常好，關(guān)鍵在于落實。加強憲法實施，我提兩點希望或建議，供探討。

　　一是可以考慮在具體的案件中引用憲法作為判案依據(jù)。2001年，有山東青島的三名考生曾對教育部提起訴訟，認為教育部作出的關(guān)于2001年全國普通高校高等教育招生計劃的行政行為違反了憲法關(guān)于教育權(quán)的規(guī)定。但是我們沒有援引憲法來判案的先例。這個改革起來可能難度比較大。

　　二是加強對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的違憲違法的監(jiān)督力度?！稕Q定》有關(guān)憲法實施和監(jiān)督的論述里有一點提的特別好，就是要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。憲法監(jiān)督就包括對法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件違憲違法的監(jiān)督審查。我國的《立法法》里有相關(guān)的規(guī)定，實踐中也有這樣的案例。

　　我國《立法法》第90條和91條詳細規(guī)定了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲違法監(jiān)督的程序。其中包括：全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲違法，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見;可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案。國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會這五大單位，以及其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織或公民個人如果認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲違法，都可以向全國人大會常委會書面提出進行審查的要求。但這其中有沒有區(qū)別呢?有區(qū)別。五大單位提出的審查要求，經(jīng)全國人大常委會工作機構(gòu)審查后，必須要做出回答;而其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出的審查要求，全國人大常委會工作機構(gòu)審查后，在必要時給予回答。

　　《立法法》頒布后，發(fā)生了孫志剛事件。孫志剛事件引發(fā)了三個博士提請全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否違憲。收容遣送涉及到人身自由，有關(guān)人身自由的強制措施，屬于法律絕對保留事項，只能由法律規(guī)定，由行政法規(guī)規(guī)定顯然是違憲違法的。當時我參加了國務(wù)院組織召開的討論會，國務(wù)院作出決定，廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這個行政法規(guī)雖然不是由人大常委會撤銷的，但它的廢止根源于《立法法》里有關(guān)憲法監(jiān)督的規(guī)定。勞動教養(yǎng)制度也有這個問題。但是，除了孫志剛事件以外，再也沒有聽說過類似的案例。

　　所以，我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定和司法實踐，有兩個問題。一是因違憲違法被撤銷、糾正的案例有沒有、怎樣處理不公開;二是在程序上，其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出的違憲違法監(jiān)督審查要求，全國人大常委會工作機構(gòu)審查后，在必要時給予回答，在不必要時，可以不回答。我覺得，這兩點可能需要改革。實際上，對所有主體提出的違憲違法監(jiān)督審查要求，都必須要有一個答復(fù)。行政法規(guī)、地方性法規(guī)公開施行，如果老百姓提出行政法規(guī)、地方性法規(guī)違憲違法，這就沒什么可保密的，可以公開。答復(fù)程序也很簡單，第一是收到程序，告訴申請人已經(jīng)收到請求。第二，審查后告知申請人處理結(jié)果。告訴申請人所申請的事項是否有問題，如果有問題交給哪些機構(gòu)處理，要經(jīng)過怎樣的處理程序，審查結(jié)果在何時公開。

　　這里還有一個問題，就是對規(guī)章、其他規(guī)范性文件怎么監(jiān)督審查，目前法律沒有規(guī)定。我國最好建立一個統(tǒng)一的制度，把行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的監(jiān)督審查都包含進去。這樣，憲法的實施才會向前邁一大步。

　　記者：《決定》關(guān)于依法行政、法治政府建設(shè)的論述有哪些亮點?怎樣進一步推進法治政府建設(shè)?

　　應(yīng)松年：依法行政、建設(shè)法治政府是依法治國的核心內(nèi)容。依法行政就是指政府要依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責。《決定》對法治政府建設(shè)提出了六個基本要求：職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。這與2004年《全面推進依法行政實施綱要》中依法行政的要求相比，稍微有些修改，基本精神是一致的。

　　《決定》有關(guān)法治政府建設(shè)論述的第一個亮點，就是提出依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，建立權(quán)力清單制度。政府的機構(gòu)、職能、權(quán)限都跟后面的權(quán)力清單有聯(lián)系。我理解，這就是說，權(quán)力清單要于法有據(jù)，法無明文授權(quán)不可為。政府、政府機構(gòu)有哪些職權(quán)?權(quán)力清單怎么列出來?這涉及到政府組織法的健全、完善。

　　政府組織法包括國務(wù)院組織法、地方各級人民政府組織法、部門組織法。我國現(xiàn)在有國務(wù)院組織法和地方各級人民政府組織法，部門組織法在1982年沒有制定出來，只有一個三定方案或者說三定規(guī)定把政府部門的權(quán)限寫進去了。我們首先應(yīng)盡快制定部門組織法。因為雖然三定規(guī)定把政府部門的權(quán)限寫進去了，但三定規(guī)定畢竟不是法律。制定了部門組織法，由國務(wù)院組織法、地方各級人民政府組織法、部門組織法為主要內(nèi)容的政府組織法的框架就搭建起來了。有了組織法作依據(jù)，政府職權(quán)怎樣進一步落實、細化，還要制定單行法予以規(guī)定。比如，公安部門的職責是保證社會治安，這就需要有戶籍管理的法律。公安在戶籍管理方面有哪些具體權(quán)力，由單行法規(guī)定。這樣，組織法和單行法的權(quán)力歸納到一起，權(quán)力清單就是這樣來的。

　　對權(quán)力清單，還應(yīng)該有個審查評議機制?，F(xiàn)在政府部門多頭管理、職責交叉飽受詬病。比如水的問題，權(quán)力清單出來之后，這個部門也管水，那個部門也管水，這就麻煩了。再比如現(xiàn)在的商標廣告審批，管理機構(gòu)多的不得了。所以，需要對權(quán)力清單是否科學(xué)合理進行審查評議。誰來評議呢?一是行政機關(guān)內(nèi)部評議;二是專家和老百姓評議，要公開征求專家和老百姓的意見;三是最終要由人大審議。

　　要做到政府程序、責任法定化，相應(yīng)的法律還不健全。行政機關(guān)有很多問題都出在程序上。我國的《行政程序法》還沒有制定。目前，《行政處罰法》《行政許可法》等單行法對行政程序有相應(yīng)的規(guī)定，一些地方政府也出臺了行政程序的規(guī)章，我覺得制定《行政程序法》的條件已經(jīng)成熟了。

　　第二個亮點，就是明確了重大行政決策的法定程序，提出建立重大決策的終身責任追究制度和責任倒查機制。

　　《決定》明確提出，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。首先是公眾參與。舉例來說，各地由PX項目引發(fā)的群體性事件頻頻發(fā)生，為什么?政府在引進PX項目時，沒有公眾參與。等PX項目要上馬了，老百姓知道了，反對這個項目，就鬧起來了。有人說，公眾參與能使政府決策更正確、更科學(xué)，這是因為老百姓有很多好的主意、建議，要多聽取老百姓的意見，這完全正確。還應(yīng)該看到，通過參與，政府與公眾的有效溝通可以讓老百姓更支持和擁護政府的決策。

　　然后是專家論證。還以PX事件為例，到底PX事件對環(huán)境有什么影響，有多大影響?經(jīng)過專家科學(xué)論證，可以幫助老百姓判斷，這個決策到底科學(xué)不科學(xué)。前些天談?wù)摰霓D(zhuǎn)基因食品，有害還是無害?吃還是不吃?大家都不知道。最后幾個科學(xué)家出來說話，我稍微有點相信了。所以，專家論證是必要的。當然，專家論證應(yīng)當科學(xué)、嚴謹、公正，我希望將來對專家論證有專門規(guī)定。一是專家來源應(yīng)當多元化。不能說有15個專家參與論證，其中的大部分都來源于同一個機構(gòu)。二是回避原則，如果專家論證的項目或產(chǎn)品和自己單位的利益緊密相關(guān)，就應(yīng)當回避。

　　在重大行政決策方面，公眾參與和專家論證這兩條是最重要的，后面還有合法性審查、風險評估和集體決策等法定程序。我們現(xiàn)在的集體決策往往形式上是集體討論，但一把手在決定前先說了話，實際上也就是拍了板。因此可以考慮在集體討論時，年輕的、職位低的先發(fā)言，年長的、職位高的后發(fā)言，一把手要最后發(fā)言。讓每個人都有發(fā)表意見的機會，避免掌握決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)決策。這些在制定《行政程序法》時都可以加以規(guī)定。

　　在重大行政決策時，還要進行成本效益分析。比如，有的地方政府提出，義務(wù)教育延伸到高中階段。這就要進行調(diào)查，這個地方有多少孩子，入學(xué)率多少，政府有沒有財力在高中階段提供義務(wù)教育。如果重大決策事項是在全國推行，那更要詳細地計算，需要投入多少成本，會產(chǎn)生什么效益，可能有哪些風險和不利后果等。目前，我們政府這方面的工作還有待加強。

　　第三個亮點就是政務(wù)公開說的非常好，非常透。公開問題是政府工作最重要的一個領(lǐng)域，是影響最大的一項制度?！稕Q定》提出了以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，這就意味著，除了法律另有規(guī)定外，所有事項都要公開。同時，明確了要決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。這對我們國家的法治建設(shè)有非常重要的意義。

　　記者：《決定》強調(diào)，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。您認為怎樣實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?

　　應(yīng)松年：我們最早在1993年提出了依法行政。在依法行政推進過程中就感覺到，依法行政是依法治國的一個部分，依法行政和依法治國要共同推進才行。所以到1997年的時候黨的十五大提出來要依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。2004年，國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出依法行政的目標是建設(shè)法治政府。隨著經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，建設(shè)法治國家和法治政府，離不開法治社會。因為如果公民的法律意識不提高，不能把守法作為一個基本的要求，把法治作為一個信仰，法治國家和法治政府就很難推進。所以，黨的十八大以后，又提出法治社會的建設(shè)目標，并且要求法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

　　我是非常贊成法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的。當前最重要的，是政府要依法行政，老百姓要自覺守法，政府和老百姓之間的關(guān)系要處理好?，F(xiàn)在，老百姓權(quán)利意識有所覺醒，這是件好事情。大多數(shù)老百姓會用理性的方法來維護自己的權(quán)利，但是，也會有少數(shù)人用不理智、不理性的手段來要主張自己的權(quán)利，甚至于他所要求的已經(jīng)超過他應(yīng)該受到保護的權(quán)利的范圍。

　　怎么才能夠使公民能夠理性起來，提高法律意識，自覺守法?全會《決定》有很長的篇幅講法治社會建設(shè)，相當不錯。我認為，當前，還可以從兩方面入手，推動法治社會建設(shè)。

　　第一，政府應(yīng)該做守法誠信的榜樣。有什么樣的政府就有什么樣的老百姓，有什么樣的老百姓就有什么樣的政府。法治政府和法治社會必須一體推進。我們要求老百姓能夠守法，尊重法律，政府自己更要做到守法。除了做守法的榜樣外，政府還要做誠信的榜樣，對不守法、不誠信的行為要嚴厲懲治。

　　以食品安全為例。政府應(yīng)當對食品安全問題嚴格把關(guān)。我們以前看過一些報道，政府的市場監(jiān)管或執(zhí)法人員和不法商販相互勾結(jié)，導(dǎo)致偽劣食品流入市場。對這樣的行為應(yīng)當嚴厲處罰。香港的很多食品是大陸供應(yīng)的，為什么大家認為香港的食品是可以放心吃的呢?無非就是兩條，一是因為香港食品檢查制度非常嚴格，把好了入口關(guān);二是執(zhí)法嚴格，沒有尋租的空間。這樣食品供應(yīng)者也會比較謹慎。既然香港能做到，相信我們的政府也能把大陸的食品安全問題治理好。

　　第二，把公民法治教育作為政府的重要任務(wù)。我們的普法宣傳已經(jīng)到“六五”了，但是效果還是不夠。尤其對于農(nóng)村的法治教育和宣傳來說，任務(wù)更是艱巨。政府要有更大的決心、下大力氣才能真正推動法治社會建設(shè)。

　　記者: 《決定》提出，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。對此，您有何評價?您對我國的司法改革有什么建議?

　　應(yīng)松年：《決定》強調(diào)了司法不公對社會公正的致命破壞作用，這句話說的很好，很尖銳。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動的記錄、通報和追究制度，這是個好制度，對于推進司法公正無疑是有益的。在具體辦案過程中，有些領(lǐng)導(dǎo)會批示：“請依法辦理”。表面上看，沒有干預(yù)司法活動，事實上，承辦人可能是心照不宣的，至少會對其造成困擾?，F(xiàn)在有了這個制度，領(lǐng)導(dǎo)有沒有批示、怎樣批示，都會被如實記錄下來。如果查實干預(yù)司法活動，要通報，追究責任。這對領(lǐng)導(dǎo)干部會起到約束作用。

　　司法改革方面，我了解的不多。我覺得，司法的一個重要任務(wù)就是解決糾紛，解決矛盾。應(yīng)當讓所有的矛盾糾紛，都能在法律框架內(nèi)解決。法律框架內(nèi)解決不了，走非法途徑，這就危險了。

　　所以，應(yīng)當讓所有的矛盾糾紛都有一個法律的解決渠道。除了法律另有規(guī)定的事項，比如，按照法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)違法，可以找人大常委會解決，公務(wù)員內(nèi)部的獎懲任免可以找上級部門處理等，除此之外，矛盾糾紛最后到法院應(yīng)當通通可以解決。如果法院解決不了，也要有相應(yīng)的法律規(guī)定，要有一個地方管。然后，強調(diào)司法公正，尊重司法最終裁決。這就可以解決目前信訪中出現(xiàn)的很多問題。建議對我國的社會矛盾作一整體排查，弄清楚有哪些矛盾在司法受理范圍以外，怎樣解決。

　　記者：您曾提出，《行政訴訟法》要增設(shè)公益訴訟制度，明確可以提起公益訴訟的主體?！稕Q定》提出，要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。這對于公益訴訟的發(fā)展會起到怎樣的推動作用?

　　公益訴訟是個值得重視的問題。比如，很多政府引進的項目造成嚴重的環(huán)境破壞，完全靠環(huán)保部門來監(jiān)管是不夠的，應(yīng)當有一個訴訟渠道，對這些行為予以監(jiān)督?！稕Q定》明確提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，我國的公益訴訟可能會有進展了。

　　檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，我理解，事實上是賦予了檢察機關(guān)對政府的行政行為進行監(jiān)督的權(quán)力。檢察機關(guān)可以先向政府部門提出檢察建議，如果政府部門不作為，可以向其上級政府提出檢察建議，如果上級政府還是不作為，那么這個時候可以向法院提起公益訴訟。

　　記者：黨的十八大以來，反腐敗工作明顯提速，取得了一定成效。如何加強制度反腐，由使之“不敢腐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安荒芨?、不想腐?

　　應(yīng)松年：我以前提過這樣的意見，反腐部門要建立重大腐敗案件的跟蹤調(diào)查機制，對發(fā)生重大腐敗案件和腐敗案件頻發(fā)的地方和部門進行追蹤，要弄清楚這個地方為什么產(chǎn)生腐敗，制度上有什么漏洞，在此基礎(chǔ)上，提出制度建設(shè)建議。另外，我們應(yīng)該對現(xiàn)有制度進行普遍檢查，避免出現(xiàn)“既當運動員，又當裁判員”的制度漏洞，這才能夠治本。

　　關(guān)于反腐敗，還有重要的一點，就是要使公務(wù)員不敢腐、不能腐，還要使其不想腐。我并不贊成高薪養(yǎng)廉，但我提倡要使公務(wù)員生活沒有后顧之憂，公務(wù)員待遇和職業(yè)榮譽感相匹配。應(yīng)該對公務(wù)員待遇作調(diào)查分析，看何種收入水平可以使公務(wù)員沒有“后顧之憂”，然后采取措施解決。

　　記者：你對今后法治中國建設(shè)有什么希望?

　　應(yīng)松年：總的來說，法治中國建設(shè)有藍圖、有目標，按照這個藍圖和目標推進，前景很好。我最大的希望就是黨的十八屆四中全會提出的各項目標和任務(wù)，得到落實。依法治國，重在落實。