為了有效化解我國長期存在的“立案難”頑疾、切實保障公民依法行使訴權，在新一輪司法改革的過程中，中共中央于2014年10月28日發(fā)布了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出了“健全公民權利救濟渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”的要求，以期實現(xiàn)“有案必立、有訴必理”等目標。與此相契合，2015年2月4日起正式實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》初步規(guī)范了民事立案登記制，并明確了對惡意訴訟、虛假訴訟、濫用執(zhí)行異議之訴等非誠信行為的規(guī)制措施。為了進一步深化司法改革，最高人民法院在2015年4月15日發(fā)布了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，為立案機制改革的全面推進和新設制度的順利貫徹，提供了契機和助力。

　　一、《意見》的出臺背景、意義功能及其重點亮點

　　受社會客觀發(fā)展、法院司法能力、公眾法律素養(yǎng)以及法律規(guī)范配置等多方面因素的制約，“立案難”問題一直困擾著我國的司法實踐，出現(xiàn)了“有訴不理、拖延立案、增設門檻、年底不立”等情況，對司法公信和司法權威的樹立造成了消極影響。為了有效扭轉(zhuǎn)上述異化現(xiàn)象，踐行相關司法政策及法律規(guī)范的最新理念和要求，最高人民法院全面啟動了立案登記制改革，希望依托《意見》所傳遞的精神、原則和制度，來方便公眾接近司法并確保其依法、理性、有效地行使訴權。

　　從功能維度來看，《意見》的出臺不僅有助于保障各類訴權的便捷行使，還能夠規(guī)范法院的立案行為，并反向規(guī)制當事人濫用訴權等有違訴訟誠信原則的行為。

　　從核心內(nèi)容來看，《意見》主要對立案登記制的指導思想、登記立案范圍、登記立案程序、健全配套機制、制裁違法濫訴、切實加強立案監(jiān)督等六個方面的事項進行了規(guī)定。其中有關登記立案范圍和程序的規(guī)定，構成了《意見》的兩大核心內(nèi)容，其不僅細化了法典及司法解釋中的相關規(guī)定，更是有助于平息實踐中的爭議并化解法院運用新機制時的困惑。在登記立案的范圍方面，采用積極規(guī)定與消極規(guī)定相結合的方式，分別列舉了民事、行政、刑事自訴案件以及執(zhí)行、國家賠償案件中應當?shù)怯浟傅木唧w情形，同時用反面列舉的方法規(guī)定了法院不予登記立案的四種情形。在登記立案的程序方面，以當場登記立案為一般原則，采行一次性全面告知和補正，以期提升立案效率、彌補公民訴訟能力的不足;同時要求法院對法定不應立案的案件，依法裁決不予受理或不予立案并載明理由，禁止不收材料、不予答復、不出具法律文書，禁止設定法外受理條件或向立案“土政策”逃逸。

　　二、切實保障訴權與理性行使訴權

　　如前所述，《意見》的主要目標之一就是切實保障當事人依法、便利地行使訴權，提升國家司法保障和訴訟救濟的實效性，但這并非鼓勵社會公眾在面臨糾紛時一概盲目地訴諸司法，更不意味著訴訟是化解所有社會糾紛的最優(yōu)路徑。因此，在強化訴權保障力度的同時，還應當培育公民的理性訴訟觀，使其能夠依據(jù)糾紛的實際情況和自身的個性需求，選擇最為適宜的解紛途徑，進而促進司法資源的優(yōu)化配置和最大化利用。

　　首先，在強化訴權保障的過程中，應當遵循糾紛解決機制與糾紛性質(zhì)相適宜的原則，矯正“訴訟萬能觀”。誠然，訴訟作為糾紛解決機制體系中最重要的公力救濟手段，具有嚴格的規(guī)范性、程序性和法律性等特質(zhì)，并受國家強制力的保障，但這些優(yōu)勢并不意味著訴訟在各類糾紛中、各種情形下都是最佳的解紛手段。我國公眾對國家公權力的長期路徑依賴、市民社會的尚未成熟以及社會自治能力的客觀局限，導致實踐中很多公民未能樹立正確、理性的訴訟觀，在沒有冷靜分析糾紛實際情況和各類解紛機制優(yōu)劣勢的情況下，必然地將司法作為唯一的救命稻草，致使法院的審理負荷日益繁重、裁判結果公信力弱、訴外解紛機制發(fā)育不良。鑒于此，在依托立案登記制保障當事人訴權的同時，應當構建多元化的替代性糾紛解決機制體系，逐步培育公民的理性訴訟觀，使其在面對各種糾紛時，能夠依據(jù)糾紛的性質(zhì)、涉紛主體的關系和意愿、解紛的成本收益比率等要素，來選擇最為適宜的解紛途徑，從而一方面卸去司法所背負的難以承受之重，另一方面激活訴訟與訴外機制的良性互動和協(xié)作。

　　其次，在強化訴權保障的過程中，應當遵循司法資源優(yōu)化配置的理念，發(fā)揮立案環(huán)節(jié)的分流功能。對法院立案模式的改革、對登記立案范圍和程序的限制，旨在消解立案時的“不應有之難”，而并不意味著肆意放任訴訟程序的啟動。因此，法院在立案環(huán)節(jié)應當發(fā)揮分流、過濾和篩選功能，將那些不具有可訴性、不符合法律規(guī)定的條件的案件，排除在立案的范圍之外，從而促進司法資源的合理配置和依法的利用。

　　第三，民眾理性訴訟觀的培養(yǎng)實際上也就是要求民眾對法律制度有正確的認識，對法律制度的運用趨于理性。應當認識到，立案登記制度的貫徹實施，是在立案的環(huán)節(jié)上方便了民眾，而不是鼓勵民眾可以隨意地去起訴。否則，司法資源就可能被浪費或無謂地被占用，導致真正需要司法救濟的權益得不到有效的保障。

　　三、依法登記立案與規(guī)制濫訴行為

　　相較于民訴法典及配套司法解釋中的概括性規(guī)定，《意見》在相當程度上細化了登記立案的實體構成性規(guī)則和程序?qū)嵤┬约殑t，初步搭建起了條件控制與過程控制相配合、審判權監(jiān)督與訴權制約相兼顧、對虛假訴訟、濫用訴權的預防與懲罰相結合的登記立案制度體系，以期實現(xiàn)審判權與訴權、依法登記立案與規(guī)制濫訴行為之間的關系平衡。

　　一方面，從確保法院依法登記立案的角度來看，其一，通過明晰登記立案的法定情形和程序步驟，使得當事人能夠預先知悉行使訴權的條件和流程，有助于對法院的立案行為進行全面的條件控制和過程控制。其二，通過規(guī)定對法院立案活動的內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督以及責任追究機制，有助于預防并懲治有案不立、人為控制立案、干擾依法立案等行為，并能夠逐步從源頭上規(guī)范法院的相關行為。其三，通過強化立案服務措施、引入網(wǎng)絡信息技術，使得法院的立案活動更加公開、透明和便捷，有助于保障當事人的知情權和參與權，提升法院與當事人之間有關立案活動的信息對稱程度和處理結果的社會公信力。

　　另一方面，依循“訴權-審判權”的權限配置原理和雙向互動關系，立案登記制的有效運行不能僅依賴對法院登記立案行為的規(guī)范，還需要對當事人濫用訴權等行為進行防范和制裁。在近年來的司法實踐中，惡意訴訟、虛假訴訟等現(xiàn)象日益嚴重，為了規(guī)制這些有違誠信義務的違法行為、貫徹落實2012年修正民訴法時新增的民事訴訟誠實信用基本原則，《意見》明確規(guī)定了對濫用訴權行為的民事、行政和刑事制裁措施，希望通過規(guī)制虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等行為，來加快訴訟誠信建設、培育誠信訴訟觀。對濫訴行為的防范和規(guī)制，有助于平衡訴權保障與依法誠信處分之間的關系，避免寶貴的司法資源被惡意或不當利用，以致背離制度創(chuàng)設時的美好初衷。

　　四、立案登記制的優(yōu)化展望

　　《意見》的出臺為立案登記制的貫徹落實提供了理念、制度和規(guī)則方面的多重指引，但在改革初期，相關機制和措施究竟能否有效發(fā)揮預設功能、可否消解“立案難”的長期困擾、能否科學平衡訴權保障與防范濫訴之間的關系，仍有待實踐的檢驗、經(jīng)驗的積累和制度的進一步完善。

　　首先，立案登記制自身仍舊存在諸多有待完善和細化之處?！兑庖姟冯m然較訴訟法典等更為具體，但仍舊僅是宏觀性、概要性的方向指引，還需要結合各類訴訟的本質(zhì)屬性以及實踐中的實際困惑，予以進一步的發(fā)展和細化，提升規(guī)則的針對性和可操作性。其次，立案登記制的有效踐行還需要完善相關配套機制的系統(tǒng)配置。詳言之，第一，應當健全多元化的糾紛解決機制體系，充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議等訴外解紛機制的特有優(yōu)勢，使得各種糾紛都能夠進入最為適宜的解決渠道，從而在緩解法院受案壓力的同時，實現(xiàn)訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解、訴外機制與訴訟的有機銜接。第二，應當建立體系化的審前程序，實現(xiàn)審前程序與庭審程序的二元模式，充分發(fā)揮審前程序的繁簡分流功能。第三，應當完善立案服務措施，依托網(wǎng)上立案、預約立案、巡回立案等信息化手段，并結合法律援助、司法救助等措施，提升立案的效率、降低當事人和法院的成本并促進當事人平等地接近正義。

　　總之，立案登記制改革為破解“立案難”等司法實踐中的頑疾提供了新思路和新契機，但其預設功能的真正實現(xiàn)，有賴于對訴權保障與訴權理性行使、依法登記立案與濫訴行為規(guī)制等關系的科學平衡，有賴于制度自身的完善細化和配套機制的協(xié)作合力。只有更新當事人對訴權的認識和法院對立案的功能判定，并逐步培育公眾的理性訴訟觀和法院的依法履職理念，才能夠最終實現(xiàn)有案必立、有訴必理、司法公開、司法為民等核心目標。（作者簡介：潘劍鋒，北京大學法學院教授）