在當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)實(shí)踐與歷史進(jìn)程中,改革與法治是兩大時(shí)代主題,全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)是正在進(jìn)行的兩大社會(huì)系統(tǒng)工程。改革如何進(jìn)行,法治如何建設(shè),不僅是在其各自領(lǐng)域需要持續(xù)性地提出與解決的理論與實(shí)踐問(wèn)題,也是在改革與法治之間必須聯(lián)系性地提出與解決的理論與實(shí)踐問(wèn)題。改革與法治之間存在著本質(zhì)上的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和實(shí)踐上的機(jī)制互動(dòng)。

　　(一)改革與法治之間具有內(nèi)在的統(tǒng)一性

　　在社會(huì)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中,改革與法治固然有各自的結(jié)構(gòu)體系與運(yùn)作機(jī)制,然而,改革與法治能夠在同一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中達(dá)致動(dòng)態(tài)共處,必有其內(nèi)在的關(guān)聯(lián)與契合。實(shí)踐中的改革與法治關(guān)系還存在諸多尚待解決的問(wèn)題,其原因并不是改革與法治之間存在本質(zhì)上的沖突, 而是我們對(duì)改革與法治關(guān)系還缺乏足夠深入的科學(xué)認(rèn)識(shí)與充分恰當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)總結(jié)。

　　改革與法治之間存在著相輔相成、機(jī)制互動(dòng)的關(guān)系,二者互為目的與手段。在新時(shí)期新形勢(shì)下,要達(dá)致全面深化改革的目標(biāo),必須通過(guò)推進(jìn)法治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn);要達(dá)致全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo),也必須通過(guò)深化改革的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)強(qiáng)調(diào),“法律是治國(guó)之重器,良法是善治之前提”。改革亦屬治國(guó),旨在善治,其與法治同為實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的重要機(jī)制。

　　在改革與法治的實(shí)踐中,存在著一個(gè)較為流行的關(guān)于二者關(guān)系的論證結(jié)構(gòu),即認(rèn)為, 改革就是要打破一切不符合“三個(gè)有利于”的體制機(jī)制,包括其中的法律制度,因此,改革可以不受過(guò)時(shí)的保守僵化的法律約束。所謂“改革就要突破法律”、“改革要勇于闖紅燈”等觀點(diǎn),就是改革與法治必有沖突這一論證結(jié)構(gòu)的具體反映。深入解析這個(gè)論證結(jié)構(gòu),可以發(fā)現(xiàn)其中存在著嚴(yán)重的邏輯缺陷,它是用“好的改革”與“差的法治”作為結(jié)構(gòu)要素建立的。能夠打破不符合“三個(gè)有利于”的體制機(jī)制的改革,顯然是“好的改革”;內(nèi)含“過(guò)時(shí)的保守僵化的法律”的法治,顯然是“差的法治”。盡管在我國(guó)改革與法治的實(shí)踐過(guò)程中,確實(shí)在某些領(lǐng)域或方面曾有“好的改革”與“差的法治”并存的社會(huì)實(shí)態(tài),并且這種社會(huì)實(shí)態(tài)在當(dāng)前或今后仍會(huì)程度不同地隨機(jī)展現(xiàn),但是,“好的改革”與“差的法治”正是良法善治所要消除的社會(huì)狀態(tài),不能作為改革與法治一般性關(guān)系的論證結(jié)構(gòu)要素。

　　改革就是要打破一切不符合“三個(gè)有利于”的體制機(jī)制,這是建設(shè)宏大事業(yè)的目標(biāo)界?定與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。就具體的改革政策措施而言,好的改革動(dòng)機(jī)或目標(biāo)未必與好的改革結(jié)果相一致,好的改革結(jié)果也未必與好的過(guò)程或手段相一致。在動(dòng)機(jī)或目標(biāo)都良好的前提下,改革與法治的過(guò)程、手段與效果都有好與差之分,以 “好的改革”與 “差的法治”來(lái)建構(gòu)改革與法治的一般性關(guān)系,既不符合邏輯也不符合實(shí)際。法治并不以維持保守僵化的法律及其秩序?yàn)楸举|(zhì)特征,法治不只是體制性的社會(huì)存在,更是活的機(jī)制性的社會(huì)存在。良好的具有現(xiàn)實(shí)活力的法治機(jī)制,內(nèi)含使法治本身不斷得以改進(jìn)以維持其現(xiàn)實(shí)性的結(jié)構(gòu)與動(dòng)力, 即法治本身就包含了如何突破過(guò)時(shí)法律束縛的機(jī)制功能。所謂“保守僵化的法律”,會(huì)因良好的法治機(jī)制運(yùn)行而不斷消除。因此,“好的改革”與“好的法治”才是改革與法治應(yīng)有關(guān)系的結(jié)構(gòu)要素,才是理論上闡釋改革與法治關(guān)系的應(yīng)有前提,實(shí)踐上建構(gòu)改革與法治關(guān)系的應(yīng)有目標(biāo)?！叭嫔罨母铩敝荚诮?gòu)“好的改革”,“全面推進(jìn)依法治國(guó)”旨在建構(gòu)“好的法治”,“全面深化改革”與“全面推進(jìn)依法治國(guó)”構(gòu)成新時(shí)期社會(huì)前進(jìn)車(chē)之兩輪、事業(yè)騰飛鳥(niǎo)之雙翼,顯然是基于改革與法治之間內(nèi)在統(tǒng)一性的科學(xué)認(rèn)識(shí)而形成的實(shí)踐態(tài)勢(shì)?！澳切┱J(rèn)為‘改革與法治兩者是相互對(duì)立和排斥的’,‘要改革創(chuàng)新就不能講法治’,‘改革要上,法律就要讓’, ‘要發(fā)展就要突破法治’等錯(cuò)誤觀念和認(rèn)識(shí),都是有違法治思維和法治原則的”(李林: 《全面深化改革與法治的關(guān)系》,載劉作翔主編: 《法治與改革》,方志出版社 2014年版,第 201頁(yè))。

　　基于改革與法治的內(nèi)在統(tǒng)一性,就要用法治思維和法治方式推進(jìn)改革。改革有改革思維與改革方式,法治思維與改革思維能否兼容,決定了法治方式與改革方式能否協(xié)調(diào)。只有法治思維與改革思維兼容,法治方式與改革方式協(xié)調(diào),才能實(shí)現(xiàn)用法治思維法治方式推進(jìn)改革。有觀點(diǎn)認(rèn)為,改革與法治有不同的思維路徑, “改革思維的關(guān)鍵是變,是要改革現(xiàn)有的法律與秩序;......法治思維的關(guān)鍵是守,即固守現(xiàn)行的法律制度和秩序”(陳金釗: 《如何理解法治與改革的關(guān)系》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》法學(xué)版 2014年第 2期)。這固然表述了革思維與法治思維的某種差異性,但是,其一,改革的“變”并非改革思維的全面描述, 法治的“守”也并非法治思維的全面描述;其二,在改革思維的“變”與法治思維的“守”之間,并不存在必然的對(duì)應(yīng)關(guān)系。改革思維的關(guān)鍵固然是“變”,然而,改革思維中的變與秩序之間有復(fù)雜的認(rèn)知及體現(xiàn),既有旨在解構(gòu)秩序之變亦有旨在建構(gòu)秩序之變,既有偏好無(wú)序之變亦有偏好有序之變。如果把作為改革思維關(guān)鍵的“變”,僅僅局限于解構(gòu)秩序之變、偏好無(wú)序之變,那么“改革開(kāi)放永無(wú)止境”豈非導(dǎo)致永無(wú)秩序可言。法治思維的關(guān)鍵未必是“守”,因?yàn)榧扔斜Ｊ刂ㄖ?亦有積極之法治。有生命力的法治,必須是能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的法治,旨在維持法治現(xiàn)實(shí)性與生命力的法治思維中,必然呈現(xiàn)出建構(gòu)積極法治以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的求變特性。因此,不能以保守特性來(lái)概括法治對(duì)秩序價(jià)值的追求, 作為法治價(jià)值取向的秩序,既包含了穩(wěn)定之秩序亦包含了變革之秩序?？梢?jiàn),在有序之改革與積極之法治之間,存在高度的思維兼容性,由此必然能夠?qū)崿F(xiàn)改革方式與法治方式的協(xié)調(diào)性。

　　(二)用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革是新時(shí)期現(xiàn)實(shí)需要

　　用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革,已經(jīng)成為新時(shí)期處理改革與法治關(guān)系的基本原則?！稕Q定》中的諸多決策與要求,如“使我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序,......必須更好?發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”,“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”等,均是用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革這一基本原則的體現(xiàn)。法治與改革之間具有內(nèi)在的統(tǒng)一性,為用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革這一基本原則的確立, 提供了現(xiàn)實(shí)可能性。法治所具有的權(quán)威性、統(tǒng)籌性、公正性和秩序性,則是新時(shí)期改革應(yīng)具有的目標(biāo)屬性和手段屬性。必須用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革,這既是改革與法治關(guān)系本質(zhì)的社會(huì)反映,也是改革開(kāi)放以來(lái)改革實(shí)踐與法治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

　　在改革與法治關(guān)系轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的策略形態(tài)上,用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革可以被簡(jiǎn)要概括為“先變法后改革”,從而與“先改革后變法”的主張相對(duì)應(yīng)。究竟“先變法后改革”與“先改革后變法”孰優(yōu)孰劣,應(yīng)在改革與法治的有機(jī)聯(lián)系下分析闡釋。“先改革后變法”作為一種改革形態(tài)及其經(jīng)驗(yàn)的觀念概括,其中的“法”顯然應(yīng)是具有強(qiáng)制性的憲法或法律, 否則“先改革后變法”的命題就毫無(wú)意義。能夠賦予“先改革后變法”正當(dāng)性的依據(jù),就是所謂的“良性違法”(包括“良性違憲”)理論?！八^良性違憲,就是指國(guó)家機(jī)關(guān)的一些舉措雖然違背當(dāng)時(shí)憲法的個(gè)別條文,但卻有利于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、有利于維護(hù)國(guó)家和民族的根本利益, 是有利于社會(huì)的行為”(郝鐵川:《論良性違憲》,《法學(xué)研究》1996年第4 期)。對(duì)于“良性違法”,亦可以“法律”一詞置換其定義中的“憲法”一詞后做同樣界定?！傲夹赃`法”的理論基礎(chǔ),是所謂的“實(shí)質(zhì)法治可以否定形式法治”,即只要一個(gè)改革政策在實(shí)際效果上是良性的,即使違反法律的現(xiàn)行規(guī)定,仍然應(yīng)獲得法律上的肯定,對(duì)其違法性質(zhì)應(yīng)當(dāng)給予寬容。在“違法”前冠以“良性”二字,這在法治知識(shí)體系中屬于邏輯矛盾的語(yǔ)言表述,卻是改革進(jìn)程中一些事例的似乎頗有說(shuō)服力的理論解釋。例如,在與現(xiàn)行憲法法律不相符合的情況下,安徽小崗村率先實(shí)施土地承包責(zé)任制,溫州先行允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,深圳先行實(shí)行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓等,它們不僅為后來(lái)的事實(shí)證明是正確的, 也為后來(lái)的憲法修改和法律制定所肯定。但深入分析表明,以“良性違法”來(lái)解釋上述改革事例的正當(dāng)性,完全是一種似是而非的論證,以類(lèi)似“論據(jù)證明‘良性違憲’和‘良性違法’的合理、正當(dāng)更是非常有害的”(姜明安:《發(fā)展、改革、創(chuàng)新與法治》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第4期),“良性違法”在本質(zhì)上與法治格格不入。不徹底消解“良性違法”在理論上的解釋力和在實(shí)踐上的示范效應(yīng),用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革的理念與原則就難以在實(shí)踐中穩(wěn)固確立。

　　無(wú)論對(duì)“良性違法”持何種態(tài)度,一般都承認(rèn)“良性違法”是在我國(guó)法治極不完善的歷史條件下,為力行改革而不得不采取的做法。既然“良性違法”具有不得不為的性質(zhì), 對(duì)“良性違法”所賦予的合理性,就未必使其足以構(gòu)成可傳承或可仿效的經(jīng)驗(yàn)。本文認(rèn)為, 通過(guò)“良性違法”來(lái)推進(jìn)改革根本就不是經(jīng)驗(yàn),而是改革史和法治史上應(yīng)汲取的深刻教訓(xùn)。(1)那些用以證明“良性違法”正當(dāng)性的改革事例,不過(guò)是對(duì)改革經(jīng)驗(yàn)的選擇性記憶。從各種改革經(jīng)驗(yàn)中選擇出符合“良性違法”的典型事例,并不足以構(gòu)成改革與法治關(guān)系的一般性論證。在改革的經(jīng)驗(yàn)記憶中,還有很多突破法律的改革措施不具有“良性違法”性質(zhì), 最終也得不到法律肯定。即使是那些表面上屬于“良性違法”的改革事例,也是特殊歷史條件下的政治處理而非法治處理的結(jié)果。因?yàn)楫?dāng)時(shí)法治機(jī)制極為簡(jiǎn)陋,改革仍需在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的外殼下進(jìn)行,認(rèn)可那些“良性違法”的改革措施,在本質(zhì)上是體制的容忍,而不?是法治的容忍。(2)一項(xiàng)改革是否屬于 “良性違法”,在經(jīng)驗(yàn)上是一種事后判斷,即根據(jù)實(shí)踐檢驗(yàn)來(lái)確定該項(xiàng)改革效果是否符合 “良性違法”的界定?！傲夹赃`法”忽略了改革過(guò)程的法治化,只能實(shí)行改革的結(jié)果控制,而不能實(shí)行改革的過(guò)程控制。改革過(guò)程的合法性控制與改革結(jié)果的 “良性違法”控制,在邏輯上與實(shí)踐上都是不能兼容的。(3) “良性違法”的最大問(wèn)題就是徒有抽象的判斷標(biāo)準(zhǔn),但在實(shí)踐中不能建構(gòu) “良性違法”的判斷機(jī)制,即無(wú)法確定應(yīng)由哪個(gè)主體以及按照什么程序來(lái)判斷一項(xiàng)改革措施是否屬于 “良性違法”。如果任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人都以改革措施屬“良性違法”自詡而任意推行,改革秩序與法治秩序?qū)⒉粡?fù)存在。雖然“良性違法”的持論者也主張對(duì)“良性違法”給予限制而不能放任自流,但在應(yīng)然的法治體系中,并無(wú)“良性違法”判斷機(jī)制得以建構(gòu)的合理處所。如果真能建構(gòu)“良性違法”的法定判斷機(jī)制,這又落入邏輯自戕的陷阱,因?yàn)槿魏巍傲夹赃`法”的法定判斷機(jī)制都可以“良性違法”為由而再行違背?？梢?jiàn),所謂對(duì)“良性違法”應(yīng)給予限制而不能放任自流的觀點(diǎn),看似論述平衡,卻不過(guò)是“良性違法”避免遭到徹底否定的“防身馬甲”。(4)“良性違法”的持論者也不是不要法律的權(quán)威與約束,也主張對(duì)“良性違法”的改革成果應(yīng)及時(shí)予以立法肯定和法治保障?？梢?jiàn),改革可以“良性違法”與“先改革后變法”確屬同構(gòu)兼容。但這里仍然存在著邏輯自戕,因?yàn)閷?duì)“良性違法”改革成果的立法肯定與法治保障,可隨時(shí)再以“良性違法”的改革而突破。顯然,基于“良性違法”理念, 既不能建構(gòu)改革中的法治秩序,也不能建構(gòu)改革后的法治秩序。(5) “良性違法”作為一種改革理念與方法,極大消解了法治的凝聚共識(shí)、定分止?fàn)幑δ?。在改革政策的設(shè)計(jì)、實(shí)施、評(píng)價(jià)過(guò)程中,“良性違法”的論證邏輯是從原理論述展開(kāi)的,而從抽象原理到具體結(jié)論之間難以實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)明的一致性。法治的重要功能之一,就是剪短改革措施的論證鏈條,法律制度體系實(shí)質(zhì)上是改革措施正當(dāng)性論證的大前提?！傲夹赃`法”拋開(kāi)既有的法治論證體系,要么導(dǎo)致改革正當(dāng)性論證上的武斷,要么導(dǎo)致改革進(jìn)程中出現(xiàn)不必要的爭(zhēng)論與拖延。

　　可見(jiàn),對(duì)“良性違法”以及賴(lài)以實(shí)行的“先改革后變法”模式予以肯定是非常錯(cuò)誤的。那些具有“良性違法”性質(zhì)的改革事例被后來(lái)的法律認(rèn)可,并不意味著這些改革事例具備應(yīng)有的改革效益。如果歷史上那些“良性違法”的改革措施,在當(dāng)時(shí)能夠依法推行,或許改革成本更低而改革效益更高,更能降低社會(huì)矛盾沖突的程度。所以, “良性違法”可以作為改革與法治的歷史教訓(xùn)來(lái)汲取,而非可以仿效示范的改革經(jīng)驗(yàn)。

　　在新時(shí)期新形勢(shì)下,必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革,既包括改革任務(wù)、改革思路的深化,也包括改革方式和改革機(jī)制的深化。隨著改革實(shí)踐的深入和改革經(jīng)驗(yàn)的積累, 用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革,是重構(gòu)改革形態(tài)與改革秩序的必然選擇。

　　第一,改革居于其中的體制機(jī)制環(huán)境發(fā)生了根本性的變化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之前,改革是在愈來(lái)愈破碎的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制外殼內(nèi)逐漸擴(kuò)展的,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素在事實(shí)上并存,在結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重沖突,與之相應(yīng)的法律制度非常簡(jiǎn)陋,并存在嚴(yán)重的內(nèi)部沖突。確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后,建構(gòu)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成為改革的主要方向。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì),與之相應(yīng)的法律體系已經(jīng)形成并正在不斷完善。因此,當(dāng)前的改革是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及與之相應(yīng)的法治環(huán)境中進(jìn)行,改革須在法治引領(lǐng)和規(guī)范下進(jìn)行,既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法治體系的基礎(chǔ),也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和法治體系有序運(yùn)?行的要求。

　　第二,改革任務(wù)的重點(diǎn)與難點(diǎn)發(fā)生了重大變化。當(dāng)前改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革成為必要之舉。為了實(shí)現(xiàn)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用, 依法限定政府的權(quán)力及其行使方式,是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的主要路徑 (參見(jiàn)陳甦:《商法機(jī)制中政府與市場(chǎng)的功能定位》, 《中國(guó)法學(xué)》2014年第 5期)。限定政府權(quán)力和規(guī)范政府權(quán)力的行使方式,既不能完全依賴(lài)政府部門(mén)紳士般的權(quán)力自覺(jué),也不能依靠市場(chǎng)主體反抗式的“良性違法”,只能依靠法治思維法治方式來(lái)進(jìn)行處理。

　　第三,改革的價(jià)值取向逐漸呈現(xiàn)多元一體的特征。隨著對(duì)改革本質(zhì)的認(rèn)識(shí)不斷加深, 改革追求的價(jià)值由改革初期的偏重效率,進(jìn)而均衡效率與公平,再到同時(shí)追求法治價(jià)值和秩序價(jià)值。其中的法治價(jià)值具有不應(yīng)減損的特性,即不論改革如何進(jìn)行,在通過(guò)改革追求效率價(jià)值和公平價(jià)值時(shí),不能減損或放棄社會(huì)的法治價(jià)值。例如,社會(huì)對(duì)法治權(quán)威的認(rèn)同程度主要不是邏輯推演的結(jié)果,而是法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)長(zhǎng)期積累的結(jié)果。法治權(quán)威一旦受損, 長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)積累形成的社會(huì)認(rèn)同就會(huì)遭到破壞,而且只能再通過(guò)長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累才能恢復(fù)。所以,無(wú)論改革措施如何,包括改革法治體系中不適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)與功能,都決不能以損害法治權(quán)威為代價(jià)。既要以改革突破不合理的體制機(jī)制,又要維護(hù)法治權(quán)威與社會(huì)秩序,除了依法引領(lǐng)和規(guī)范改革之外,別無(wú)他途可供選擇。

　　第四,改革自身的能力建設(shè)有了質(zhì)變性質(zhì)的提高。隨著改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)不斷積累和對(duì)改革規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深化,新時(shí)期的改革更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性,因此必須通過(guò)法治機(jī)制,更好地統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為?？谔?hào)倡導(dǎo)、典型示范在推進(jìn)改革方面的作用依然存在,但作用效益已大幅度降低。通過(guò)制度化改進(jìn)體制、通過(guò)機(jī)制化建構(gòu)改革過(guò)程,將是今后改革的主要方式。加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì), 用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革,將是改革自身能力建設(shè)不斷提高的表現(xiàn)與要求。

　　第五,改革有序進(jìn)行需要對(duì)改革的全程控制。在改革開(kāi)放以來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)期,對(duì)于改革的控制更多地表現(xiàn)為目標(biāo)控制和結(jié)果控制,而改革的過(guò)程控制尚未提升到應(yīng)有的高度。只有加強(qiáng)改革的過(guò)程控制,才能確保改革有序進(jìn)行。隨著改革實(shí)踐的不斷深入,對(duì)于改革需要有序進(jìn)行的認(rèn)識(shí)與要求也在不斷提高。例如,在十一屆三中全會(huì)公報(bào)和十二屆三中全會(huì)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中,“有序”一詞并未出現(xiàn);在十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中, “有序”一詞出現(xiàn)了 2次;在十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中, “有序”一詞出現(xiàn)了 6次;而在十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中,“有序”一詞出現(xiàn)了16次。法治是最為有效的社會(huì)運(yùn)行過(guò)程的秩序控制機(jī)制,要強(qiáng)化對(duì)改革的全程控制以實(shí)現(xiàn)有序改革,使我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序,必須依靠法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。

　　(三)用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革的機(jī)制建設(shè)

　　在改革與法治實(shí)踐中構(gòu)建兩者之間應(yīng)有的關(guān)系結(jié)構(gòu),應(yīng)從改革的發(fā)生與運(yùn)作機(jī)制的重構(gòu)入手,在改革的觀念創(chuàng)新、政策設(shè)計(jì)、組織實(shí)施以及評(píng)估調(diào)整等各個(gè)環(huán)節(jié),有機(jī)地融入法治思維和法治方式,以形成能夠更好地發(fā)揮法治引領(lǐng)和規(guī)范作用的改革新常態(tài)。

　　? 首先,要處理好改革觀念層面突破法律和改革實(shí)施層面遵守法治之間的關(guān)系。改革應(yīng)否受法律的約束,不是一個(gè)可以得出籠統(tǒng)結(jié)論的問(wèn)題,而是應(yīng)當(dāng)將改革的觀念形成與政策實(shí)施相區(qū)別后,再做出適當(dāng)?shù)姆治??；谟梅ㄖ我I(lǐng)和規(guī)范改革的原則,對(duì)于改革應(yīng)否受法律約束的問(wèn)題,筆者認(rèn)為,在改革觀念的形成上可以不受法律的約束,而在改革政策的實(shí)施上則必須受法律的約束。改革就是要突破一切不符合 “三個(gè)有利于”的體制機(jī)制,因此必須先行形成突破舊有體制機(jī)制包括法律束縛的改革觀念,也就是 “思想解放永無(wú)止境”。沒(méi)有改革觀念上的突破,就沒(méi)有改革政策的形成與實(shí)施,改革就會(huì)停滯不前。但是, 改革觀念上的思想解放,并不等于改革政策實(shí)施上的無(wú)拘無(wú)束,任何改革觀念在認(rèn)識(shí)范疇的形成,并不應(yīng)徑行轉(zhuǎn)化為實(shí)踐范疇的政策實(shí)施。改革政策的實(shí)施必須遵守現(xiàn)行法律,包括其中被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)破除的現(xiàn)行法律。如果現(xiàn)行法律確實(shí)妨礙了改革觀念向改革實(shí)踐轉(zhuǎn)化, 則應(yīng)當(dāng)通過(guò)法治方式進(jìn)行改進(jìn),否則,改革效益的實(shí)現(xiàn)就會(huì)以法治價(jià)值的不當(dāng)損耗為代價(jià)。例如,十八屆三中全會(huì)決定, “在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這一改革觀念實(shí)際上突破了現(xiàn)行物權(quán)法、土地管理法的相關(guān)規(guī)定,充分表明了在土地制度上進(jìn)一步深化改革的政策取向。但是,在現(xiàn)行物權(quán)法、土地管理法等尚未依照十八屆三中全會(huì)的政策指向做相應(yīng)修改的情況下,如果各地可以自行其是地實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地的“同等入市、同權(quán)同價(jià)”,就會(huì)造成我國(guó)土地法律制度體系的崩解。

　　其次,要處理好改革先行試點(diǎn)與法律普遍適用的關(guān)系。對(duì)于改革政策的實(shí)踐效果尚無(wú)充分把握的時(shí)候,通過(guò)在特定領(lǐng)域或范圍的改革試點(diǎn),評(píng)估改革政策的可行性,是我國(guó)改革實(shí)踐中形成的經(jīng)驗(yàn)性做法。過(guò)去,改革試點(diǎn)的實(shí)踐特征是“先行先試”,如果改革政策有突破現(xiàn)行法律的需要,可以在不變動(dòng)現(xiàn)行法律的情況下,率先實(shí)行不符合現(xiàn)行法律的改革政策?？梢?jiàn),在改革試點(diǎn)領(lǐng)域或范圍中不適用相關(guān)法律,實(shí)際上限縮了相關(guān)法律的適用范圍。法律適用的普遍性是法治的基本原則,如果確有限縮法律普遍適用的改革實(shí)踐需要, 也必須通過(guò)法治方式實(shí)行。只有按照法定程序做出授權(quán)后,與現(xiàn)行法律不一致的改革政策方可先行先試。這種做法既可保障改革創(chuàng)新,又可維護(hù)法治秩序,從而實(shí)現(xiàn)改革與法治在實(shí)踐上的統(tǒng)一性。經(jīng)過(guò)法定程序授權(quán)后,改革試點(diǎn)就獲得了合法性,其在性質(zhì)上與“良性違法”完全不同。對(duì)改革試點(diǎn)依法定程序授權(quán)的過(guò)程,也是改革試點(diǎn)方案進(jìn)一步完善的過(guò)程,可以最大限度地實(shí)現(xiàn)改革政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及有序?qū)嵤?其在實(shí)踐效果上也肯定優(yōu)于“良性違法”的做法。

　　再次,要處理好改革過(guò)程與法治過(guò)程的關(guān)系。用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革,就要在改革的全過(guò)程中加強(qiáng)法治思維和法治方式的運(yùn)用,使改革過(guò)程與法治過(guò)程在實(shí)踐中形成有機(jī)聯(lián)系?！跋雀母锖笞兎ā薄⒏母锟梢浴傲夹赃`法”等觀點(diǎn)所據(jù)以闡釋的改革過(guò)程,可以簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃楦母餂Q策—改革實(shí)施—改革評(píng)價(jià)—法律確認(rèn)四個(gè)環(huán)節(jié);而“先變法后改革”、“用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革”等觀點(diǎn)據(jù)以闡釋的改革過(guò)程,應(yīng)是改革決策—法治化處理—改革實(shí)施—改革評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)?？梢?jiàn),是否堅(jiān)持用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革,關(guān)鍵不是改革要不要法治,而是法治在改革過(guò)程中所處的環(huán)節(jié)地位。用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革,要求在改革決策形成后并不能直接實(shí)施,必須將決定實(shí)施的改革政策先進(jìn)行法治化處理,然后再予以實(shí)施。所謂“法?治化處理”,是指將改革政策進(jìn)行合法性檢驗(yàn)并與法治體系相協(xié)調(diào)的機(jī)制。改革政策的法治化處理機(jī)制主要包括:(1) 改革政策的合法性審查機(jī)制,即檢驗(yàn)具體的改革政策在內(nèi)容上是否符合法律規(guī)定,在實(shí)施上是否符合法定程序。須特別注意的是, “改革的權(quán)力和改革權(quán)力的運(yùn)作必須受法律的約束。......因?yàn)槿魏螜?quán)力,即使是改革的權(quán)力,如果沒(méi)有制約,都必然導(dǎo)致濫用”(姜明安:《改革、法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第 4期)。(2) 當(dāng)改革政策雖與現(xiàn)行法律有抵觸或沖突但又必須推行,或者改革政策雖不抵觸現(xiàn)行法律但應(yīng)當(dāng)依法推行才能達(dá)到改革目標(biāo)時(shí),必須啟動(dòng)立法程序進(jìn)行相應(yīng)法律的立改廢釋,以實(shí)現(xiàn)改革政策與法律制度的協(xié)調(diào)。(3) 對(duì)于內(nèi)容上符合法律的改革政策,應(yīng)當(dāng)預(yù)先建構(gòu)法治化的實(shí)施措施,確保改革政策能夠有序推行。(4)針對(duì)改革政策實(shí)施的各種可能結(jié)果,制定法律對(duì)策預(yù)案,提升用法治方式應(yīng)對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)的能力,確保對(duì)改革全過(guò)程的有效控制。

　　來(lái)源：《法學(xué)研究》2014年第6期