法治政府評估包括內(nèi)部評價、專業(yè)機構(gòu)評估和社會滿意度測評(或稱為社會評議)、自評自查等方式。法治政府評估的第三方作用逐步凸顯。在法治政府的評估方面，“開門評估”日漸成為共識，委托第三方實施部分評估的做法已屢見不鮮。在一些地方發(fā)展到第三方獨立參與，乃至第三方主導(dǎo)測評的模式。

　　2004年國務(wù)院下發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》后，2009年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》出臺，對法治政府建設(shè)指標(biāo)體系考評工作的考評主體、考評方法、考評步驟、結(jié)果運用等提出要求。該意見還附有《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系總體框架》，設(shè)置8項一級指標(biāo)、50項二級指標(biāo)、187項三級指標(biāo)。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》也要求“加強依法行政工作考核，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級人民政府目標(biāo)考核、績效考核評價體系，將考核結(jié)果作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容”。中央的政策文件給了地方推動法治政府考核、評估的巨大激勵，并確定了法治政府評估的基本框架與發(fā)展方向。之后，各地關(guān)于法治政府建設(shè)的量化考評指標(biāo)大多以此作為藍本,在其基礎(chǔ)上，制定本地的法治政府指標(biāo)體系。已經(jīng)提出或正在進行依法行政考核、測評的省、自治區(qū)、直轄市人民政府包括北京、天津、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、廣東、福建、湖北、重慶、四川、貴州等地。一些地級市和較大的市政府也提出類似的考核指標(biāo)。

　　在評估方式上，法治政府評估包括內(nèi)部評價、專業(yè)機構(gòu)評估和社會滿意度測評(或稱為社會評議)、自評自查等方式。法治政府評估的第三方作用逐步凸顯。在法治政府的評估方面，“開門評估”日漸成為共識，委托第三方實施部分評估的做法已屢見不鮮。在一些地方發(fā)展到第三方獨立參與，乃至第三方主導(dǎo)測評的模式。

　　就測評對象而言，各類政府機關(guān)、部門均被納入法治量化評估的實踐;就級別而言，省級、地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處等都被納入。一些地方還注重評估的制度規(guī)范化建設(shè)，廣東省以政府規(guī)章形態(tài)出臺一系列評估規(guī)范，包括《廣東省依法行政考評辦法》、《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》和《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》等。

　　在評估結(jié)果應(yīng)用上，不少地方政府已然較為重視發(fā)揮測評的摸底作用、評價作用、引導(dǎo)作用和督促作用。主要做法包括：對于測評指數(shù)排名靠前的政府、部門予以獎勵，對于排名靠后或結(jié)果在一定限度以下，則予以督辦;在指標(biāo)中設(shè)置上級政府引領(lǐng)的改革方向;通過測評結(jié)果摸底下級的機構(gòu)設(shè)置、慣例做法等。

　　現(xiàn)行評估未解決量化難題

　　考察各地的法治政府評估，通常存在以下有待改進之處。

　　首先，政府主導(dǎo)色彩濃厚，自說自話現(xiàn)象嚴(yán)重。中國已有大量地方法治指數(shù)測評表現(xiàn)出強烈的政府主導(dǎo)色彩，政府不僅操刀確定評價指標(biāo)體系、評價方式方法，甚至親自動手評價的也不罕見。已有的地方法治指數(shù)相關(guān)測評大多以上級主導(dǎo)測評、被測評對象自我測評為主，雖然引入部分公眾和專家參與，但并未發(fā)揮應(yīng)有作用。即便測評中采取了民意調(diào)查，或者其他方式的公眾參與，但測評的中立性并未得到保障，測評結(jié)果依然難以取信于民。

　　其次，定性指標(biāo)占據(jù)比例仍然較高，量化測評難以落地。不少法治指數(shù)測評均將“定性與定量”相結(jié)合作為重要的測評方式，其中定性評估往往占據(jù)重要位置;在測評結(jié)果上，各項板塊、指數(shù)未予賦值的現(xiàn)象也廣泛存在。這在法治政府指標(biāo)體系的起步階段表現(xiàn)尤其明顯。

　　再次，客觀性指標(biāo)較為缺失，難以反映實際狀況?？陀^性指標(biāo)與主觀性指標(biāo)，在法治測評中應(yīng)當(dāng)予以合理配置，客觀性指標(biāo)基于其準(zhǔn)確性、科學(xué)性具有不可或缺的位置。但是，過于仰賴主觀性數(shù)據(jù)，采用滿意度測評的方式是不少地方的主要測評方式。這種方式受制于問卷調(diào)查中樣本選擇的科學(xué)性、問卷設(shè)計的嚴(yán)謹(jǐn)性等因素，往往容易出現(xiàn)失真的情況，難以客觀反映法治運行情況。

　　最后，測評結(jié)果公開不夠，評估應(yīng)用存在缺位。與測評本身的興師動眾、轟轟烈烈形成鮮明對比的是，測評結(jié)果的外部公開與外部應(yīng)用方面仍相當(dāng)薄弱。絕大部分地方的測評結(jié)果僅通過新聞媒體公開排名靠前的若干機關(guān)，且大部分還是由測評對象作為“自我表揚”的方式來公之于眾，對于測評結(jié)果、測評報告缺乏系統(tǒng)、完整、全面的公開、公示。這對于測評結(jié)果更為廣泛的應(yīng)用、社會各界的監(jiān)督作用發(fā)揮，都是極大的制約。

　　實施第三方評估完善評估指標(biāo)體系

　　第一，組織實施應(yīng)第三方主導(dǎo)。評估主體的中立是評估結(jié)果客觀、公正的最基本前提。從近年實踐看，凡是突出第三方的測評，其效果往往都較好;凡是政府主導(dǎo)，乃至關(guān)門測評的，其效果就相對較差。今后應(yīng)突出獨立的第三方測評機構(gòu)的作用和地位。具體而言，應(yīng)由第三方主導(dǎo)測評而非國家機關(guān)自我主導(dǎo)，第三方機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有獨立自主性，避免被上級機關(guān)、被測評對象過多干擾。當(dāng)然，這并不排斥政府機構(gòu)從提供數(shù)據(jù)等方面給予必要配合與支持。

　　第二，指標(biāo)體系需進一步完善。測評指標(biāo)科學(xué)與否直接關(guān)系到測評結(jié)果的科學(xué)性，除了依法、客觀、可操作等因素外，評價指標(biāo)的完善還應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：一是兼顧連續(xù)性與靈活性。缺乏連續(xù)性的測評，年度縱向之間缺乏比較的可能;但指標(biāo)缺乏靈活性，則必然走向僵化，進而流于形式。如何兼顧連續(xù)性和靈活性，對指標(biāo)設(shè)計者提出了高層次的要求。二是通盤考慮地方性與普遍性。中國地方法治指數(shù)的實施，表現(xiàn)出強烈的地方性創(chuàng)新與突破色彩。其指標(biāo)體系也呈現(xiàn)出區(qū)域化特征，既有省一級的指標(biāo)體系，也有地市級、區(qū)縣級的指標(biāo)體系。地方創(chuàng)新，已成為中國法治指數(shù)實踐的鮮明特色。法治指標(biāo)體系必然帶有多元性、區(qū)域性，這也是針對不同測評對象的屬性、特征所內(nèi)在要求的。三是兼顧公眾需求的主觀性與法治自身規(guī)律的客觀性。對法治的測評需要充分考慮公眾的法感情和法需求，也要考慮法治的公平正義、公開透明、平等可預(yù)期等要求。以滿意度調(diào)查測評法治過于簡單粗暴，無法適應(yīng)勝訴方與敗訴方、執(zhí)行難與順利執(zhí)行的精微情感需要。

　　第三，應(yīng)處置好公開與保密之關(guān)系。首先，如果事先公開測評指標(biāo)，作為測評對象的國家機關(guān)很可能根據(jù)指標(biāo)調(diào)整自身做法或者其外觀表現(xiàn)，這很可能使測評走過場。如果測評指標(biāo)從起草到出臺保密，則測評指標(biāo)的科學(xué)性從根源上就難以得到保證，測評結(jié)果也難以服眾。面對如此兩難，可選措施有：事先部分公開，即考慮僅公開一級、二級指標(biāo)，但三級或更具體指標(biāo)則秘而不宣;另一種方案是測評前雖然不公開指標(biāo)，但測評結(jié)果出來后在下一年度(或按其他測評時間段)測評開始前，公布上次的測評指標(biāo)。但這種模式要求每年測評指標(biāo)必須更新，應(yīng)有較大幅度的變動。其次，對公眾而言，測評名次靠前的政府機關(guān)理應(yīng)提供更規(guī)范的公共服務(wù)，由此公開測評結(jié)果也有強化公眾監(jiān)督的客觀效果;對于學(xué)術(shù)界而言，測評結(jié)果及相應(yīng)報告的公開，更是提供了豐富的研究素材。顯然，測評結(jié)果的逐步公開將是大勢所趨。

　　來源：《中國社會科學(xué)報》2015年6月24日第754期