各級人民政協(xié)在立法過程中積極參與，建言獻(xiàn)策，對于實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法和民主立法發(fā)揮了重要的作用。為了進(jìn)一步推進(jìn)民主立法和科學(xué)立法，黨的十八屆三中全會和四中全會都提出要“開展立法協(xié)商”。有些同志據(jù)此認(rèn)為，應(yīng)該明確規(guī)定地方人大立法草案必須報(bào)同級人民政協(xié)征求意見。在我國現(xiàn)有的政治體制和法律制度下，應(yīng)從以下幾個(gè)方面理解和處理立法草案是否應(yīng)向政協(xié)征求意見的問題。

　　重視協(xié)商民主在地方立法中的作用

　　我國選舉民主與協(xié)商民主兩種民主形式有著相輔相成的作用。實(shí)現(xiàn)兩種民主形式的有機(jī)結(jié)合，是社會主義民主的特點(diǎn)和優(yōu)勢所在，也是發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容。2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》明確指出，人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。協(xié)商民主擴(kuò)大了公民的政治參與，拓展了民主的社會基礎(chǔ)，而且增強(qiáng)了決策的科學(xué)性，提高了決策水平，從根本上克服了單純實(shí)行選舉民主所難以避免的缺陷。

　　協(xié)商民主在地方立法中發(fā)揮了重要作用。這個(gè)過程中，人民政協(xié)作為組織平臺起到橋梁和紐帶的作用。首先，在政治協(xié)商會議上，共產(chǎn)黨和各民主黨派、人民團(tuán)體、無黨派人士及社會各界的代表人士，就國家重大立法問題進(jìn)行協(xié)商討論，這些協(xié)商成果作為政協(xié)的決議和議案提交給人民代表大會，作為人大立法的重要依據(jù)。其次，每年一次同時(shí)舉行的人大會議與政協(xié)會議，政協(xié)委員就人大立法問題充分發(fā)表意見，為人大的立法提供了參考。

　　但協(xié)商民主的平臺不限于各級政協(xié)組織。2014年，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。因此，立法協(xié)商是實(shí)現(xiàn)民主立法的一種方式，包括但不限于通過各級人民政協(xié)組織就立法問題進(jìn)行充分協(xié)商。

　　政治制度層面的義務(wù)不宜法制化

　　立法應(yīng)該廣泛征求各方面意見，這是《憲法》和《立法法》確立的基本原則。根據(jù)《立法法》第5條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。近年來，各級人大立法機(jī)關(guān)堅(jiān)持開門立法，在立法過程中廣泛征求各方面意見，取得了一定成績。立法協(xié)商也是貫徹立法民主原則的一個(gè)重要手段和方法。對于這種手段和方法在立法過程中發(fā)揮的作用，應(yīng)予以高度重視。而且，人民政協(xié)人才濟(jì)濟(jì)、聯(lián)系廣泛，素有“人才庫”、“智囊團(tuán)”之稱，聚集著大批各行各業(yè)的優(yōu)秀人才和專家，在匯聚力量、協(xié)調(diào)關(guān)系、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局方面具有諸多獨(dú)特優(yōu)勢。在立法過程中充分發(fā)揮人民政協(xié)參政議政功能有助于擴(kuò)大社會各界廣泛參與立法過程，提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法。

　　但是，不宜將地方立法征求同級政協(xié)意見的做法進(jìn)行法制化。根據(jù)憲法，我國實(shí)行人民代表大會一院制，不搞兩院制。如果硬性規(guī)定要求立法機(jī)關(guān)起草法案必須征求政協(xié)意見，事實(shí)上將會造成立法體制的兩院制格局，不符合我國基本憲法制度。

　　人大立法應(yīng)向政協(xié)征求意見，這是政治制度層面的義務(wù)。但對這種政治制度層面的義務(wù)不應(yīng)法制化。根據(jù)我國的憲法制度設(shè)計(jì)，并非所有的政治制度都要通過憲法和法律進(jìn)行確認(rèn)。根據(jù)1982年憲法修改小組的討論意見，現(xiàn)行憲法的起草者特意區(qū)分了“寫進(jìn)憲法的政治制度”和“沒有寫進(jìn)憲法的政治制度”，認(rèn)為“寫到憲法里，就變成一個(gè)法律問題”，有些很重要的政治制度是沒有寫進(jìn)憲法的，比如政治協(xié)商制度。1993年修改憲法時(shí)，針對有常委會組成人員提出將政治協(xié)商作為一項(xiàng)基本政治制度以憲法形式加以確認(rèn)的提議，修改小組認(rèn)為，“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度也是一項(xiàng)重要的政治制度，但政治制度并不都要用憲法加以規(guī)定”。

　　來源：《中國社會科學(xué)報(bào)》2015年7月22日第772期