關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的幾點(diǎn)思考

　　——在“習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)思想研討會(huì)”上的主題發(fā)言

　　(2015年6月21日，北京)

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席 朱景文教授

　　我發(fā)言的題目是《關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的幾點(diǎn)思考》。我想談?wù)劻?xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)思想的這一核心問(wèn)題。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是中共十八屆四中全會(huì)所確定的黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治建設(shè)的一個(gè)重要方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。這里所強(qiáng)調(diào)的是“兩個(gè)必須”，而不是“一個(gè)必須”。把二者割裂開(kāi)來(lái)或?qū)α⑵饋?lái)，只強(qiáng)調(diào)依靠法治而不強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，或者只強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)而不強(qiáng)調(diào)法治;認(rèn)為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就不能搞法治，或者搞法治就不能堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這些看法都是站不住腳的，都是和中國(guó)特色社會(huì)主義法治的理論與實(shí)踐背道而馳的。我認(rèn)為，在立法工作中同樣如此。立法工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須依靠社會(huì)主義法治。這里實(shí)際涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是立法是否要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo);二是黨怎樣領(lǐng)導(dǎo)立法，通過(guò)什么方式領(lǐng)導(dǎo)立法。黨領(lǐng)導(dǎo)立法不是一句空話(huà)、套話(huà)，這兩個(gè)方面都必須在制度和機(jī)制上落實(shí)。

　　十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“四個(gè)善于”——善于把黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制維護(hù)中央的權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一——貫穿立法的全過(guò)程，應(yīng)該成為在立法中把黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治統(tǒng)一起來(lái)所遵循的基本精神。

　　我想，在立法中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和組織保障。把握政治方向，主要是黨委、特別是黨中央的職能;提供政治、思想和組織保障，是黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的立法機(jī)關(guān)黨組的職能，在政治上、思想上和組織上保障黨中央的決策通過(guò)法律程序變?yōu)閲?guó)家意志。

　　第一，把握立法的政治方向。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的大政方針，首先不是以法律的形式而是以黨的主張的形式表現(xiàn)出來(lái)的，體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨的一系列決議中，然后再把這些主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榉?。中?guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨的主張、政策和這些法律本質(zhì)上是一致的，黨的決策是這些法律的來(lái)源和基本精神，法律是對(duì)這些決策的確認(rèn)，是黨的主張、政策的法律化。在立法中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是堅(jiān)持立法的政治方向，把執(zhí)政黨主張落到實(shí)處，由立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法程序把黨的政治主張變?yōu)閲?guó)家意志。要把黨領(lǐng)導(dǎo)立法落到實(shí)處，必須有嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制。把黨所提出的立法建議通過(guò)法律程序變?yōu)閲?guó)家意志，立法機(jī)關(guān)黨組應(yīng)該是落實(shí)的第一責(zé)任人。黨委也應(yīng)定期召開(kāi)會(huì)議，專(zhuān)門(mén)研究立法工作，聽(tīng)取立法機(jī)關(guān)黨組的匯報(bào)，檢查黨所提出的立法建議的落實(shí)情況，使黨委與立法機(jī)關(guān)黨組之間的關(guān)系制度化、規(guī)范化，成為黨依法執(zhí)政的一個(gè)重要方面。

　　黨的主張、政策和法律相比，雖然在本質(zhì)上、政治方向上是一致的，但是，黨的決策與法律相比，在內(nèi)容和形式上仍然有不同之處。首先，不是黨的一切決策都與立法相關(guān)，有關(guān)黨的建設(shè)和紀(jì)律等方面的決議、政策，如果純粹屬于黨內(nèi)問(wèn)題、屬于對(duì)黨員的要求，不可能也沒(méi)有必要以法律的形式表現(xiàn)出來(lái)。其次，也不是一切立法都是有相應(yīng)的黨的決議和政策，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的領(lǐng)域一般涉及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的重要事項(xiàng)，對(duì)改革開(kāi)放有重要影響的領(lǐng)域，其他事項(xiàng)的立法完全可以由立法機(jī)關(guān)根據(jù)形勢(shì)自己決定。再次，黨的決策是黨的會(huì)議通過(guò)的，代表黨的意志，受到黨的章程和紀(jì)律的約束，而法律是由立法機(jī)關(guān)通過(guò)的，代表了全國(guó)人民的共同意志，受到國(guó)家強(qiáng)制力的保證。最后，黨的決策更多的是根據(jù)形勢(shì)的變化和改革的要求，從政治上考慮問(wèn)題，用政治語(yǔ)言表現(xiàn)出來(lái)的，是一種政治判斷;而立法的過(guò)程是把這些政治話(huà)語(yǔ)通過(guò)法律邏輯、法律話(huà)語(yǔ)表現(xiàn)出來(lái)，是一個(gè)把政治要求“翻譯”為法律語(yǔ)言的過(guò)程，把政治判斷細(xì)化為可操作性的法律的過(guò)程。在立法過(guò)程中當(dāng)然要堅(jiān)持政治導(dǎo)向，與改革的要求相適應(yīng)，但另一方面又需要考慮法律邏輯，即法律自身的內(nèi)在邏輯，如各個(gè)法律之間的內(nèi)在一致性，在不同法律之間、不同法條之間不能出現(xiàn)矛盾;在解決某一個(gè)問(wèn)題過(guò)程中，如何恰當(dāng)?shù)胤峙錂?quán)利和義務(wù)、職權(quán)與職責(zé)，如何在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠，在合法與違法、犯罪之間，在法律所允許的行為、所不干預(yù)的行為與所禁止的行為之間劃杠杠。所有這些都需要精細(xì)化、專(zhuān)門(mén)化的工作。因此，立法的過(guò)程不是簡(jiǎn)單地蓋“橡皮圖章”，而是把黨的主張、黨所提出的基本原則和政治方向轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻年P(guān)鍵程序。

　　第二，為立法提供政治保障。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)立法不是黨代替立法，而是要通過(guò)一定的形式保障黨的主張落到實(shí)處，保障立法機(jī)關(guān)積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地工作，善于通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。立法機(jī)關(guān)的黨組織要落實(shí)依法治國(guó)基本方略，按照依法執(zhí)政的要求，在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。立法機(jī)關(guān)代表中的黨員要帶頭守法，履行人大代表的法定職權(quán)和職責(zé)，黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)支持立法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)實(shí)現(xiàn)的。所謂依法執(zhí)政，在立法上講的就是要依法立法，按照《憲法》、《立法法》和其他法律法規(guī)所規(guī)定的立法權(quán)限和立法程序開(kāi)展立法活動(dòng)，不能在憲法法律之外另搞一套。沒(méi)有這樣的政治保障，依法執(zhí)政根本不可能落實(shí)，甚至?xí)蛑h領(lǐng)導(dǎo)立法的旗號(hào)，不講規(guī)矩，以言代法，以權(quán)壓法，徇私枉法。因此，對(duì)立法的政治保障就是要強(qiáng)調(diào)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)不能走其他的路，而必須走法治之路，必須依靠社會(huì)主義法治。

　　第三，為立法提供思想保障。

　　為立法提供思想保障，意味著立法機(jī)關(guān)要吃透黨的決議的精神實(shí)質(zhì)，把思想統(tǒng)一到黨的指導(dǎo)思想、黨的決議的基本精神上來(lái)。沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的思想保證，思想一盤(pán)散沙，不可能制訂良法，尤其是在思想比較混亂、局面比較復(fù)雜的情況下，做到思想統(tǒng)一尤為重要。但另一方面，黨對(duì)立法的思想保障作用同樣不能脫離法治原則，必須尊重和保證立法者的表達(dá)自由。要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度的作用。人民代表來(lái)自人民中間，當(dāng)然會(huì)有這樣或那樣不同的聲音，通過(guò)人民代表大會(huì)發(fā)表不同的意見(jiàn)、集思廣益，恰恰是人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)所在。立法不僅僅是一個(gè)票決民主過(guò)程，一項(xiàng)法案有51%的贊成票，49%的反對(duì)票盡管可以通過(guò)，但是其實(shí)施肯定會(huì)受到很大的阻力，因此立法過(guò)程要做好協(xié)調(diào)不同意見(jiàn)的工作，善于通過(guò)民主程序，協(xié)商程序形成共識(shí)，充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用。如何通過(guò)民主程序，民主協(xié)商的方法，說(shuō)服的方法，“做工作”，形成思想上的統(tǒng)一，是立法機(jī)關(guān)黨組的責(zé)任。

　　最后，為立法提供組織保障。

　　為立法提供組織保證，意味著要善于使黨組織所推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。就立法而言，就是要善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序，特別是選舉表決程序，成為立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。這是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法領(lǐng)導(dǎo)的重要組織保障。黨管干部是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的基本組織原則。另一方面，黨對(duì)立法的組織保障也必須遵守社會(huì)主義法治原則，必須遵守憲法、人大組織法、選舉法、代表法等一系列法律。任命干部中所出現(xiàn)的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重?cái)牧松鐣?huì)風(fēng)氣、污染了政治生態(tài)，必須問(wèn)責(zé)。不能因?yàn)槭屈h的組織部門(mén)推薦的人選就可以不顧法律程序，任意安置到立法機(jī)關(guān)工作。在干部任命問(wèn)題上，如果黨的組織部門(mén)的審查和法律程序都把關(guān)不嚴(yán)、形同虛設(shè)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治就會(huì)落空。即使一道程序有問(wèn)題，另一道程序也能夠起作用，在干部任用和提拔問(wèn)題上不講規(guī)矩、不講法治的現(xiàn)象也能夠在某種程度上得到克制。這同樣有賴(lài)于立法機(jī)關(guān)黨組配合黨的組織部門(mén)，嚴(yán)格依法辦事。面對(duì)因腐敗而落馬的大量官員，無(wú)論是黨的組織考察還是法律程序批準(zhǔn)，都應(yīng)反思。兩道程序，各有各的用途，都不應(yīng)是空置的，必須同樣發(fā)揮作用。

　　謝謝大家。

　　(中國(guó)法學(xué)網(wǎng)記者富家奇整理)