在新一輪的司法改革中，法官責(zé)任制的發(fā)展走向令人關(guān)注。在我國，目前大致存在著三種形式的法官責(zé)任制，即錯案責(zé)任追究制、違法審判責(zé)任制和法官違反職業(yè)倫理責(zé)任制。錯案責(zé)任追究制立足于從錯判的結(jié)果出發(fā)追究法官的責(zé)任，因此又可稱之為“結(jié)果責(zé)任追究制”;而違法審判責(zé)任制偏重于從法官的違法行為(既包括違反實體法的行為，又包括違反程序法的行為)出發(fā)追究法官的責(zé)任，故可稱之為“行為責(zé)任追究制”;如果說錯案責(zé)任追究制和違法審判責(zé)任制所追究的均是圍繞法官辦案而產(chǎn)生的責(zé)任，而法官違反職業(yè)倫理責(zé)任制則是以法官職業(yè)為基點，追究法官職務(wù)內(nèi)外的違法違紀(jì)行為。如何看待這三種責(zé)任制之間的關(guān)系、如何把握世界范圍內(nèi)法官責(zé)任制的發(fā)展趨勢以及如何構(gòu)建我國的法官責(zé)任制，是司法體制改革中的重大理論和實踐問題，亟待進行深入的探討。

　　一、法官責(zé)任制在我國的發(fā)展呈強化和泛化之勢

　　我國對于法官責(zé)任的整體性規(guī)定見諸于1995年頒布、2001年修改的法官法，其中對法官的行為作了一些禁止性規(guī)定，一類與法官的特殊身份有關(guān)，另一類與法官所從事的司法活動有關(guān);法官違反禁止性規(guī)定，按照情節(jié)輕重，分別追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。

　　上個世紀(jì)80年代末，一些地方法院開始試行“錯案責(zé)任追究制”，該制度后來逐步推廣到全國眾多法院。然而，錯案責(zé)任追究制的推行在學(xué)術(shù)界引起了很大的爭議，如認(rèn)為“錯案”不是一個嚴(yán)格的法律術(shù)語，其范圍很難加以明確界定;“錯案責(zé)任追究”很容易被人理解為只要發(fā)生了錯案，就應(yīng)當(dāng)追究法官的責(zé)任;該制度與法官法所確立的法官責(zé)任制產(chǎn)生了混淆。基于此，最高人民法院在總結(jié)各地法院實行錯案責(zé)任追究制的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1998年發(fā)布了《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦法(試行)》兩個文件?！板e案責(zé)任追究制”的提法由此被“違法審判責(zé)任制”所取代。

　　本世紀(jì)以來，隨著一些冤假錯案屢屢被媒體曝光，建立錯案責(zé)任追究制的呼聲日益高漲，為回應(yīng)這種呼聲，2013年中央政法委發(fā)布了《關(guān)于切實防止冤假錯案的意見》，要求“建立健全冤假錯案的責(zé)任追究機制”、“法官、檢察官、人民警察在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負責(zé)”;黨的十八屆四中全會《決定》提出要“實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史經(jīng)驗”?！板e案責(zé)任追究制”進一步強化為“錯案責(zé)任終身追究制”。

　　在高壓反腐、從嚴(yán)治吏的政治背景下，2010年最高人民法院發(fā)布了《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》和《法官行為規(guī)范》，不僅對法官的業(yè)務(wù)行為予以規(guī)范，而且對法官的業(yè)務(wù)外活動予以規(guī)范，加強了對法官違反職業(yè)倫理的責(zé)任追究。針對政法隊伍紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)中的突出問題，2010年的全國政法工作會議提出了“四個一律”的要求，最高人民法院發(fā)布了法官“五個嚴(yán)禁”、“十個不準(zhǔn)”等禁令。習(xí)近平總書記在2014年的中央政法工作會議上指出：要加強紀(jì)律教育，健全紀(jì)律執(zhí)行機制，以鐵的紀(jì)律帶出一支鐵的政法隊伍。

　　從總體上看，法官責(zé)任制呈現(xiàn)出強化和泛化的發(fā)展態(tài)勢?！拌F規(guī)禁令”、“終身追責(zé)”等提法表明了決策層嚴(yán)厲懲處法官違法違紀(jì)行為的鮮明立場;最高人民法院發(fā)布的一系列規(guī)范性文件逐步擴大了法官的追責(zé)事由。另一方面，法官責(zé)任制并未嚴(yán)格區(qū)別于檢察官責(zé)任制和警察責(zé)任制，黨的十八屆四中全會《決定》指出，辦案責(zé)任制的主體為“主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員”;辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制的主體為“各類司法人員”。法官責(zé)任制的基礎(chǔ)為法官法，但在強化法官責(zé)任制的過程中，以規(guī)范性文件和“鐵規(guī)禁令”等形式所規(guī)定的追責(zé)事由已大大突破法官法的規(guī)定，體現(xiàn)出某種泛化和全面追責(zé)的跡象。

　　二、西方國家從淡化法官責(zé)任到強化法官責(zé)任的演變

　　為了保障司法獨立，英美法系國家在傳統(tǒng)上賦予法官以司法豁免權(quán)，除了某些狹窄的限制之外，法官對于根據(jù)其職務(wù)上的權(quán)能所作的任何事情都可以不受控訴。如美國聯(lián)邦最高法院1872年在布雷德訴費希爾案中認(rèn)定：高級管轄法院或者一般管轄法院的法官們，對于他們的司法行為，即使此項行為超出他們的管轄權(quán)之外，并且被指責(zé)為出于惡意或者貪污腐化從事的，在民事訴訟上是不負責(zé)任的;只是當(dāng)法官在“明顯缺乏任何管轄權(quán)”的情況下行動時，豁免才不再存在。司法豁免權(quán)在傳統(tǒng)上一直沒有成為日常訴訟的問題，法官們不僅享有受人尊敬的地位，使得那些不滿意的訴訟當(dāng)事人不愿控訴他們，而且法官們的確很難做出看來會引起控訴的行為。德國法官法第26條第1款規(guī)定：“法官只在不影響其獨立性的范圍內(nèi)接受職務(wù)監(jiān)督?！狈ü儆袡?quán)針對一項監(jiān)督措施向紀(jì)律法院起訴，以判定其獨立性是否受到侵害。聯(lián)合國《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》肯定了法官的“民事豁免權(quán)”，即“在不損害任何紀(jì)律懲戒程序或者根據(jù)國家法律上訴或要求國家補償?shù)臋?quán)利情況下，法官個人應(yīng)免于其在履行司法職責(zé)時的不行為或不當(dāng)行為而受到要求賠償金錢損失的民事訴訟。”但是，二十世紀(jì)六十年代以來，隨著法律和法院在社會經(jīng)濟生活中的作用不斷上升，西方國家的民眾對司法公正更為關(guān)注，由于一些判決涉及人們的重大利益，對于法官個人的控告日益增加，由此帶來了法官責(zé)任制的強化。

　　這種強化首先體現(xiàn)在建立專門的法官懲戒機構(gòu)，如美國聯(lián)邦和州的司法行為委員會、德國聯(lián)邦最高法院和州高等法院的紀(jì)律法庭、法國的司法官高等委員會等。其次，擴大法官懲戒的適用范圍，凡是影響公民對司法信任的行為均可成為懲戒法官的理由，這是基于維護法官公正形象的需要，“社會可能容忍其他職業(yè)的粗魯和不誠實，但法官卻要因這種行為受到懲罰”。由于對法官高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，因此追責(zé)事由具有廣泛性，包括法官職務(wù)內(nèi)外的行為，其判斷標(biāo)準(zhǔn)為法官行為損害司法公正的程度。

　　在強化法官責(zé)任的同時，西方國家注重從追責(zé)程序上保障懲戒的公正性。追責(zé)程序大體上可以分為兩類：一類為彈劾程序，旨在對實施了嚴(yán)重犯罪行為、不法行為或不當(dāng)行為的法官進行罷免;另一類為法官懲戒程序，旨在對有違法失職行為的法官進行紀(jì)律處分。享有追責(zé)權(quán)的主體分為立法機構(gòu)模式、司法機構(gòu)模式和專門機構(gòu)模式。一般而言，在法官由立法機構(gòu)任命的情況下，立法機構(gòu)通常不能成為追責(zé)主體;在采取司法機構(gòu)追責(zé)模式時，追責(zé)權(quán)通常由層級較高的司法機構(gòu)行使;采取專門機構(gòu)模式，旨在通過獨立機構(gòu)平衡司法機構(gòu)與政治機構(gòu)之間的關(guān)系;而避免由行政機構(gòu)懲戒法官，則屬于具有共同性的做法。追責(zé)程序體現(xiàn)出司法化的特點，采取審判或類似審判的方式進行。該做法被推而廣之，聯(lián)合國《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》要求“對法官作為司法和專業(yè)人員提出的指控或控訴應(yīng)按照適當(dāng)?shù)某绦蜓杆俣降靥幚?。法官?yīng)有權(quán)利獲得公正的申訴的機會。在最初階段所進行的調(diào)查應(yīng)當(dāng)保密，除非法官要求不予保密”;“有關(guān)紀(jì)律處分、停職或撤職的程序應(yīng)受獨立審查的約束。但此項原則不適用于最高法院的裁決和那些有關(guān)彈劾或類似程序法律的決定”。

　　西方國家從淡化法官責(zé)任到逐步強化法官責(zé)任，始終沒有脫離“保障司法獨立”這一主線，其中隱含的基本經(jīng)驗是：由法官的職業(yè)特點所決定，法官應(yīng)當(dāng)受過良好的教育，有責(zé)任感，認(rèn)真仔細。如果一個法官在業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)方面存在缺陷，則很難通過職務(wù)監(jiān)督的方式將其引上正路。因此，防范司法不公、司法腐敗的關(guān)鍵在于提高法官的素質(zhì)，加強法官的職務(wù)保障，使其難以產(chǎn)生徇私枉法的動機，以及通過其他的制度性保障，來促進其客觀公正地處理案件。與違紀(jì)違法犯罪行為的責(zé)任追究這種事后的救濟相比，事前的預(yù)防顯然更為重要。但是，作為公正司法保障機制中的最后一環(huán)，健全法官責(zé)任制仍然具有不可替代的作用，被視為最后的“安全閥”。

　　三、我國改革和完善法官責(zé)任制需要注意的問題

　　建立法官責(zé)任制的根本原因在于確保司法公正，而在現(xiàn)代法治國家，審判獨立又成為司法公正的重要保證，如何處理審判獨立與司法監(jiān)督的關(guān)系、如何防止司法監(jiān)督?jīng)_擊審判獨立，便成為建立健全法官責(zé)任制時需要考慮的核心問題。西方法治發(fā)達國家以司法獨立為前提來強化法官責(zé)任，法官責(zé)任制表現(xiàn)為單向度的發(fā)展，由于司法獨立的觀念根深蒂固，即便法官責(zé)任制得到強化，但在許多國家和地區(qū)對于法官的懲戒仍然少之又少。而在我國，一方面要改革司法體制，解決司法行政化、地方化對法院依法獨立行使審判權(quán)的制約，要完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，做到讓審理者裁判;另一方面，要由裁判者負責(zé)，要通過強化法官責(zé)任，重建社會公眾對于司法的信心，因此，法官責(zé)任制表現(xiàn)為雙向度的發(fā)展，改革的難度遠遠大于西方法治發(fā)達國家。

　　我國法官法確立了法官“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或處分”的原則;黨的十八屆四中全會決定重申“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”。完善法官責(zé)任制，應(yīng)當(dāng)在明確法定追責(zé)事由和規(guī)范法定追責(zé)程序方面下工夫。

　　關(guān)于追責(zé)事由，最為學(xué)術(shù)界所詬病的是錯案責(zé)任追究制。在西方法治發(fā)達國家，一般不以實體裁判結(jié)果作為懲戒法官的依據(jù)，因為它從根本上破壞了法官的獨立審判和良心自由。在我國，如果僅以錯誤的裁判結(jié)果追究法官責(zé)任，將會導(dǎo)致法官為了避免被追責(zé)而轉(zhuǎn)移裁判責(zé)任，從而消解改革者為改變司法行政化所作的一切努力。在確立法官追責(zé)事由時，原則上應(yīng)以行為的違法性作為追究法官責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，有時可兼顧“造成錯案”這一結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，如對法官玩忽職守、枉法裁判等行為的追究。“錯案責(zé)任倒查問責(zé)制”應(yīng)當(dāng)在加以限定的前提下進行理解，錯判的結(jié)果必須與法官司法瀆職行為相結(jié)合，才能作為追究法官責(zé)任的正當(dāng)化事由;而“辦案質(zhì)量終身負責(zé)制”中的所謂“終身”，更多強調(diào)法官不因調(diào)離、辭職、退休等因素而免除其責(zé)任，如果法官因為司法瀆職行為而應(yīng)被追究刑事責(zé)任，理應(yīng)遵守我國刑法關(guān)于追訴時效的規(guī)定。在完善法官追責(zé)事由的法律規(guī)定時，需要總結(jié)實踐經(jīng)驗，在現(xiàn)行法官法規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步列舉應(yīng)當(dāng)納入追責(zé)范圍的情形，同時保留具有開放性的兜底條款，但需明確“其他違法亂紀(jì)的行為”的判斷標(biāo)準(zhǔn)——即法官行為損害司法公正的程度，以使對法官的追責(zé)事由區(qū)別于普通的公務(wù)員，從而在邏輯起點上使司法問責(zé)制有別于行政問責(zé)制。

　　由于追責(zé)事由具有廣泛性和擴張性，因此，難以通過追責(zé)事由對法官責(zé)任進行嚴(yán)格限定。在維護審判獨立方面，司法監(jiān)督權(quán)的謙抑性更多地依賴于對追責(zé)的程序性控制，而這個問題在我國一直未能引起足夠的重視。法官法對于追究法官責(zé)任的權(quán)限和程序沒有作出明確規(guī)定。我國目前由人大任命和罷免法官，法官任用權(quán)與罷免權(quán)具有同一性;法院內(nèi)部監(jiān)察部門負責(zé)追責(zé)，以分級立案為原則;追責(zé)程序基本上采取行政處分模式。按照新一輪司法改革的宏觀設(shè)想，一些試點省份已經(jīng)設(shè)立了省一級的法官懲戒委員會，吸收司法人員和社會各界人士參加，按照正當(dāng)程序?qū)Ψü賳討徒涑绦?。在此背景下，如何處理法官懲戒委員會行使懲戒權(quán)與人大行使罷免權(quán)之間的關(guān)系、如何處理法官懲戒委員會與法院內(nèi)部監(jiān)察部門之間的關(guān)系，便成為新的問題?；谖覈ü訇犖榈默F(xiàn)狀，可考慮暫時保留法院內(nèi)部監(jiān)察部門采取“警告”處分的權(quán)力;借鑒西方法治發(fā)達國家的做法，可適當(dāng)增加處分的類型，如公開譴責(zé)(通報批評)、罰款(扣工資、獎金、津貼等)、暫停履行職務(wù)、建議主動辭職等，并短期淡化、最終廢止行政化色彩較濃的記過、記大過、降級等處分方式;對法官進行紀(jì)律處分，可考慮由法院內(nèi)部監(jiān)察部門負責(zé)調(diào)查和起訴，由法官懲戒委員會進行裁斷;對法官進行強制免職，可考慮由法官懲戒委員會提請人大依“彈劾程序”作出?？傮w而言，對于法官的責(zé)任追究宜采取自律和他律相結(jié)合的方式，以在維護司法自治與強化司法監(jiān)督之間尋求動態(tài)的平衡;對于法官追責(zé)權(quán)限和程序的考量應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)從依循行政邏輯向遵循司法邏輯的方向轉(zhuǎn)變。

　　來源：人民法院報第八版2015-07-22